作者|劉旭  亢悅‘國家外匯管理局外匯研究中心’

　　文章|《中國金融》2022年第14期

　　2022年政府工作報告提出，要設立“金融穩定保障基金”，增強風險防范化解能力。4月初，中國人民銀行就《金融穩定法（草案）》征求社會意見，提出要設立金融穩定保障基金。從國際實踐看，為應對歐債危機，區成員國于2010年設立了歐洲金融穩定基金（European Financial Stability Facility，EFSF，以下簡稱“穩定基金”）用于化解金融風險。經過十余年的運行，穩定基金的法律機制以及其在危機期間處置金融風險的案例值得研究和借鑒。

　　歐債危機催生了歐洲金融穩定基金

　　歐債危機是穩定基金建立的導火索，此前歐元區尚無統一救助機制。2008年國際金融危機爆發后，歐元區國家銀行業壞賬飆升，債務與GDP比率上升，主權債務脆弱性大幅升高。從評估結果來看，愛爾蘭和西班牙的主權債務在2008~2010年顯示出高度脆弱性，葡萄牙、希臘等國的債務脆弱性更是持續至2014年以后。面對歐債危機，歐洲中央銀行（以下簡稱“歐央行”）并不具備最后貸款人職能，歐元區也無統一的債務重組機制或金融救助機制。2010年4月，希臘向國際貨幣基金組織（IMF）申請貸款援助。雖然IMF的全球貸款能力包括其所有基于配額的資源以及多邊和雙邊借款安排，但由于其救助規則復雜、貸款能力有限，在對希臘的第一輪救助中僅提供了201億歐元的貸款，遠不能滿足后者的債務紓困需求。與此同時，希臘只得通過簽署雙邊協議向其他歐元區成員國籌措貸款529億歐元。然而，這種雙邊貸款不僅法律條款繁復、籌資效率遲緩，而且也會推高貸款提供國家的債務水平。

　　為了更好地應對歐債危機，歐元區16個成員國于2010年5月在歐盟經濟財政部長理事會框架下創立穩定基金。穩定基金采取公司化治理，由歐央行注資，歐元區成員國均為股東，持股比例與成員國認繳資本比例一致。憑借歐元區成員國的國家信用擔保，穩定基金可發行不超過4400億歐元的債券。穩定基金建立之初本來是充當一個為期3年的臨時救助機制，但考慮到此后長期維護歐元區金融穩定的需要，歐洲理事會于2010年10月決定建立永久性的歐洲穩定機制（European Stability Mechanism，ESM）。2012年10月8日，歐洲穩定機制正式生效。

　　歐洲金融穩定基金的法律運行機制

　　2012年2月，歐元區成員國在前期《穩定基金框架協議》（EFSF Framework Agreement）的基礎上，簽署了《穩定基金條約》（ESM Treaty，以下簡稱《條約》）?！稐l約》建立了穩定基金的法律運行機制，對成員國的權利和義務、基金的決策程序、資金來源及使用等事項進行了規范。

　　董事會是穩定基金的統籌管理機構，董事由成員國金融領域負責人擔任。董事會的統籌職能主要包括任命穩定基金管理總裁、提名理事會成員、作出重大決策。董事會有權決定穩定基金的法定代表人，由其主持董事會會議并在董事會指導下開展穩定基金的日常業務。來自各成員國的董事推薦本國的人選組成理事會，其主要職責是保證穩定基金在《條約》及董事會通過的其他法規框架下開展業務，同時理事會也承擔一定的決策職能。

　　根據《條約》規定，對成員國的金融救助由歐盟委員會、歐央行等機構配合穩定基金共同執行。在成員國向董事會主席提交正式的救助申請后，歐盟委員會和歐央行共同對相關金融風險、債務的持續性和申請國資金缺口進行評估，穩定基金董事會根據評估結果作出救助決策并授權歐盟委員會、歐央行和IMF協商制定救助方案。在救助過程中，歐盟委員會、歐央行和IMF還會對申請國改革措施的完成情況進行實時監督。

　　穩定基金通過市場化方式募集資金，通常是根據擬發放的貸款發行一筆同樣期限的債券來籌集資金。比如，2011年2月，穩定基金針對向愛爾蘭提供的36億歐元貸款發行了50億歐元的債券，發行利率是掉期中間價（mid swap）加6個基點，即2.89%。此后，為保證用于救助的貸款有長期、可持續的資金來源，穩定基金著手建立“資金池”，資金通過發行短期國庫券或長期債券獲得。短期國庫券為每月發行一份由3個月、6個月和12個月票據組成的歐元國庫券（Euro bill），長期債券為發行不超過45年的歐元基準債券（Euro benchmark bond）。

　　從穩定基金的運行情況來看，其救助方式主要是提供貸款，但同時也包括從一級市場和二級市場購買申請國發行的債券以及直接對申請國的金融機構開展資本重組等多種工具。穩定基金的貸款將根據救助方案分批次給予申請國，主要用于宏觀經濟調節（即滿足政府財政需要）和銀行重組。貸款的償還方式較為靈活：發放的本金根據貸款類型分為攤銷償還（即分攤在一定年限內）和貸款期限結束時全額償還兩種方式；貸款利息和救助服務費則根據救助方案可以按年度或月度支付。申請國還可申請還款延期，比如，2013年6月穩定基金董事會將愛爾蘭、葡萄牙和希臘的救助貸款延長至2040年以后。

　　救助資金通常由穩定基金與其他國際機構和國家共同提供。例如，在對愛爾蘭的金融救助中，愛爾蘭自籌資金175億歐元，穩定基金提供177億歐元貸款，歐盟委員會和IMF分別提供225億歐元，其他成員國合計提供48億歐元。

　　重視申請國金融機構的能力建設

　　穩定基金啟動以來，已對愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、希臘和塞浦路斯五個國家進行過金融救助。值得注意的是，穩定基金的救助過程均采取了“以救促改”策略：通過改革金融機構治理結構、完善金融監管，提升申請國的風險防控能力，實現歐元區金融穩定。

　　首先，資金救助必須以申請國開展經濟改革為條件。比如，在愛爾蘭救助協議中明確規定，提供救助的條件是縮減金融部門規模、降低銀行杠桿率，同時通過稅制改革、支出約束和政府增收等方式重建財政的可持續性。在穩定基金的監督下，愛爾蘭如期完成了上述改革任務：關閉了兩家主要銀行，銀行的存貸比顯著下降；成立了國家資產管理公司單獨處理銀行壞賬，與銀行其他業務剝離開來；財政赤字與GDP的比率也從2010年的30%減至2012年的10%以下。

　　其次，救助的同時改善申請國銀行的流動性、資本結構和公司治理。幫助申請國金融部門修復是救助基金的著力點，主要舉措包括以下幾點。一是穩定基金授權申請國銀行使用穩定基金債券作為抵押品來獲取流動性，有效提升存款人信心，緩解銀行存款流失問題。二是銀行通過重組可在短期內籌集更多資金，從而迅速改善資本充足率問題。三是對于銀行的不良貸款問題，穩定基金通常根據不同情況分類施策：如果銀行的不良貸款僅來自土地貸款和開發貸款，可成立資產管理公司（AMC）改善銀行資產負債表；如果銀行的不良貸款來自多個行業，那么僅成立資管公司是不夠的，而是需要更加注重改善銀行的內部能力；對于少數不良貸款率過高、無法通過改善內部能力解決問題的銀行，則推動其依法破產。

　　最后，歐盟委員會負責申請國救助退出后的監督，并與歐央行共同進行事后審查。穩定基金建立了早期預警系統（Early Warning System，EWS）用于監督申請國能否及時還款。EWS將監測到的信息反饋給穩定基金內部風險委員會，一旦委員會認定存在償還風險，便上報風險委員會董事會乃至穩定基金的董事會。該系統對申請國的短期流動性、金融市場融資能力、銀行發展及長期的債務可持續進行定期評估。該系統自2016年起發布季度報告，著重對流動性預期、現金流數據和經濟金融形勢進行分析。

　　對我國建立金融穩定保障基金的啟示

　　我國可借鑒歐洲金融穩定基金經驗，在《金融穩定法》框架下，由國務院出臺“金融穩定保障基金實施條例”，明確我國穩定基金的決策、執行和監督等機制。

　　一是建立高度統一的決策機制。金融穩定保障基金是國家層面應對重大風險的機制。從歐洲經驗看，穩定基金董事會由歐元區各成員國代表組成，其決策有共同協議和投票兩種方式。在涉及增發債券融資、改變股本、增加救助工具種類、與歐盟委員會或歐央行商議救助計劃等重大事宜時，董事會均采取共同協商的方式決策。就我國而言，金融穩定保障基金的決策機制應在國務院金融委的統籌下，由“一行兩會一局”及其他相關部委集體決策。

　　二是通過市場化的方式募集資金。歐央行和歐元區成員國為穩定基金提供資本，設立獨立法人，但注冊資本并不直接用于救助。救助基金主要來源于憑借穩定基金及其成員國的信用，在市場上面向全球投資者發行債券和票據進行融資。根據《金融穩定法（草案）》，我國的金融穩定保障基金主要向金融機構、金融基礎設施等主體籌集資金。我國可借鑒歐洲經驗，未來適時設立金融穩定保障基金獨立法人，并通過市場化方式募集資金。此舉可避免救助項目出現違約時對出資方的拖累。

　　三是金融穩定保障基金的使用可以推動金融機構改革為目標。歐洲穩定基金以推動申請國改革為條件開展救助，改革措施需經過歐盟委員會及歐央行反復論證。穩定基金聯合歐盟委員會等機構，在救助過程中定期追蹤申請國改革進度。我國也可借鑒經驗，建立救助資金的使用及改革監督機制，充分發揮救助與改革雙重作用，在“輸血”的同時培育被救助金融機構的“造血”功能。

　　四是金融穩定保障基金與其他機構協同發揮作用。歐洲穩定基金并不是救助資金的唯一來源。實踐中，穩定基金通常與歐盟委員會、歐央行、歐元集團以及IMF相互協調，共同發揮作用。我國可借鑒其經驗，在國務院金融委統籌下，以金融穩定保障基金為平臺，發揮部門之間協同效應，共同防范化解重大風險。