當前世界正處于百年未有之大變局，人才發展格局影響著未來世界的總體格局和中國區域經濟的發展格局。不同國家、地區和城市都在充分利用人才政策吸引海內外優秀人才聚集，以爭奪未來發展的主動權。

作為致力建設卓越全球城市的社會主義現代化國際大都市，上海自改革開放以來就高度重視人才政策，基本建成了具有全球影響力的人才高地。展望“十四五”，上海理當在人才引進方面銳意進取，以為未來的全國、全球引領性發展奠定堅實基礎和可靠保障。 

一、上海引才政策的發展歷程

改革開放后，上海率先提出建設社會主義人才市場的改革方向，加快實施從全國各地引進高端人才。引才模式從傳統的計劃控制型逐步向政府輔助型、市場主導型邁進，高端人才集聚主要依靠上海自身產業優勢、創新環境、生活環境等方面的吸引力，自下而上產生，人才招聘主體轉向用人單位，政府更多是在發揮輔助作用。

依筆者總結，改革開放至今，上海人才引進政策的演變經歷了五個階段。

第一，試探摸索階段（1978至1990年）。這一時期，人才聚集在傳統計劃管理體制框架下主動探索發揮市場作用，但政府依然起到了主導作用，包括針對經濟社會發展過程中（特別是重大項目建設）所需要的緊缺專業技術人才，當在上海本地范圍內難以調配時，主動探索從全國范圍內以及海外小規模引進；還在全國率先探索建立人才交流市場，發揮用人單位在人才選配中的主體作用。

第二，發展過渡階段（1990至1994年）。此階段的起點是浦東開發開放，1990年，中共中央決定開發開放浦東，為上海經濟社會發展，也為上海人才市場開放注入了強心劑。重要措施包括1992年出臺的《上海市促進專業技術人員和管理人員流動的暫行規定》，形成了遷工作不遷戶口的柔性引才及人事代理制度，這在一定程度上促進了全國人才跨地域流動機制的形成。同時，上海積極鼓勵留學歸國人員來上海就業和創業。

第三，國內人才高地建設階段（1994至2003年）。此階段的人才政策，以時任上海市委書記黃菊同志在市長國際企業家咨詢會議上提出的“構筑上海人才高地”戰略構想為起點，由此拉開上海人才高地建設序幕，其主要特點是人才聚集的市場化氛圍更濃、力度更大、制度更活，并且開始探索人才法制化建設。

第四，國際人才高地建設階段（2003至2014年）。2003年，上海市明確提出要加強人才國際化，并于同年3月啟動了萬名海外人才集聚工程。2010年又明確提出要建設國際人才高地，這成為此階段人才集聚的重點方向，其特點主要是更加注重人才市場產業化、實施高端人才聚集工程和制定人才長遠規劃。

第五，人才體制全面深化改革階段（2014年至今）。2014年5月，習近平總書記在上?？疾鞎r，要求上海建設具有全球影響力科技創新中心，集聚全球科技創新人才，將新時代上海的人才工作推向了新的高潮。這一時期人才工作特點是以人才體制全面深化改革為重點，優化人才生活工作環境，繼續深入實施人才聚集工程，提升人才集聚度和顯示度。

二、上海人才聚集的基本經驗

歷史表明，上海引才政策為地方經濟社會快速發展提供了強有力支撐，并形成了具有中國特色和上海特點的引才模式。

第一，市場主導人才資源配置。

改革開放初期，上海人才集聚很大程度上是政府主導下的結果，但這并不是說政府就可以使用“有形之手”進行操控。恰恰相反，上海市政府在改革開放后很快就確立了市場主導人力資源市場的思想。

但由于當時人才市場非常弱，上海一方面積極構建和培育人才交流市場，另一方面運用政策創新加快人才跨地域、跨行業自由合理流動。上海在全國率先建立人才交流市場，成立人才交流服務中心，直至對上海人才交流市場進行改革，措施包括鼓勵民營資本、外國資本建立人才中介服務機構，成立人才中介行業協會對中介機構進行行業監管，建立全國首家人力資源產業服務園等?？梢哉f，上海人才市場的發育并逐步成熟，激發了市場主導型人才聚集模式的持續性，也最大程度上發揮了高端人才聚集效應。

第二，產業聚集推動人才聚集。

人才聚集的本質是，人力資本隨著產業集聚等原因產生空間上的集中現象。產業集聚又源于資源的集聚，因為資源集聚是實現資源優化配置的先決條件，是經濟高效運行的基礎和重要標志。所以，人才聚集并不是孤立的事情，人才聚集必須和產業聚集相互協調，才能實現人才的持續發展。

以浦東為例，開發開放三十年來，浦東的人才聚集就伴隨著產業聚集而生的，比如陸家嘴金融區域，匯集了包括銀、證、保等持牌金融機構728家，其他非銀行類金融機構1400多家，各類總部機構300多家，含跨國公司地區總部86家，這些機構的聚集加速了金融人才向陸家嘴區域流動。

第三，項目化培育推動人才聚集。

上海在人才集聚方面充分運用項目化培育，先后推出多項人才引進計劃，包括“萬名海外留學人才集聚工程”、“引進香港千名專才計劃”、“浦江人才計劃”、“東方學者計劃”；同時建立海外高層次人才創新創業基地，實施“千人計劃創業園”項目，設立留學創業園區，重點在創業融資、財政資助、創新研發、知識產權保護、定向服務、生活保障等方面形成具有吸引力的配套政策。

第四，政府輔助推動人才聚集。

改革開放以來，在人才引進政策方面，上海市政府逐步從管控主導轉向輔助支持，通過“管宏觀、管政策、管協調、管服務，重點做好制定政策、整合力量、營造環境”的工作方式，用協調和服務來做好支持人才發展的戰略工作，整合各方力量，服務于人才戰略。在政策層級上，既有宏觀性的政策規劃，又有專門性的人才實施意見，還有專門性的人才改革方案。以浦東為例，目前涉及人才的相關政策多達五十多余項，特別是2011年以來，浦東出臺“百人計劃”等引領性政策，直接推動了人才政策的系統化進程。

第五，營造環境吸引人才聚集。

人才引進的地區競爭力，重要的一環是人才環境的優化，這直接關系到人才的吸引、發展和能力發揮。改革開放以來，上海著力營造尊重人才、鼓勵創新的社會環境、制度化的法治環境、國際化的生活環境、便利化的政務環境，推動高端人才集聚。

在眾創空間上，上海鼓勵行業領軍企業、創投機構參與眾創空間建設，培育國際化、品牌化和專業化孵化平臺，相應的專業領域主要集中在集成電路、生物醫藥與器械以及人工智能等上海主導產業。

在創新環境上，完善商業銀行與風投、天使資金投貸聯動模式，在張江設立長三角資本服務市場基地，在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制，設立科技創新券等。

在生活服務環境上，上海積極開展互聯網+政務服務，便利高端人才事務辦理，同時在戶籍政策、子女教育等方面提供高品質的生活環境。

三、“十四五”期間上海引才政策改進建言

“十四五”期間，上海要緊緊抓住國外不穩定不確定而國內穩定向好局面的相對優勢和自身國際大都市的吸引力，吸引一批前沿科技領域的高端領軍人才，以為未來的引領性發展奠定堅實基礎和可靠保障。

第一，增強人才政策能級，提升人才政策的集中度、顯示度和精準度。

面對全國乃至全球各地區、各城市人才競爭的壓力，很多地方人才政策能級都是地方單項政策，優點是政策短期效應好、調整快，但缺點是缺乏穩定性、顯示度不高、效應持續時間短，人才了解政策難度大、可預期差。

上海也是如此。2014年以來，上海實施了“人才政策20條”、“人才政策30條”以及“人才高峰行動方案”等，但前后持續時間很短，政策效應并不明顯。為此，上海應效仿深圳的做法，通過重構優化，形成位階高低有序、效力統一協調的人才政策法規體系。      

一是制定帶有地方性法規性質的人才政策文件，體現人才政策的穩定性、長期性和科學性。

二是將人才政策進行梳理歸類，形成頂層政策、綜合政策、配套政策和具體操作流程四個層級，整合目前上海市人才網、上海高層次人才網、上海國際人才網等網站，借鑒聚焦自貿區和科創中心的“浦東國際人才港”模式，把分類整理的人才政策進行線上中英文版同時發布，并每年進行更新。

三是研究制定針對前沿領域海外頂尖人才的專門行動方案，充分利用上海市全球人才資源數據庫，精準搜尋目標人才，組織專門力量進行主動商談，將過去制定人才政策吸引人才上門的做法轉變為主動上門招攬人才，實現引才的主動性和精準性。

第二，聚焦高端前沿優勢引領，培育干事創業的人才平臺體系。

隨著經濟社會的發展，人才爭奪的焦點已經從提供扶持資金、安家補貼轉向人才綜合發展環境的競爭。上海要立足自身優勢，把助才平臺體系打造成為高端人才政策和制度創新的特色和亮點。

一是利用張江的國家大科學設施優勢，全力建設張江國家實驗室，圍繞國際前沿科技領域和國家核心技術領域，吸引海內外頂尖科學家聚集開展研究。

二是借鑒“浦東新區產業創新中心”，建立上海產業創新中心，搭建需求引導、開放合作的新型“政產學研資”平臺，構建1+X產業創新網絡格局，聚焦生命科學與生物醫藥、集成電路與計算科學、腦科學與人工智能、航空航天、量子科學、高端裝備與智能制造、新能源、新材料、物聯網、大數據、光子科學與技術等優勢產業和新興領域，支持具備較強產業技術創新能力的專業團隊和領軍人才的創新成果在上海落地轉化。

三是打造面向全國的市校合作平臺，根據重點產業領域，與全國高校院所建立對接機制，簽訂合作協議，為園區企業人才與高校優勢院系、學科、重點實驗室開展合作提供條件。

四是打造聯通全球的協同創新平臺，鼓勵市龍頭企業全球布局研發中心，支持企業走出去通過收購并購提升創新實力；支持在上海的科研院所和科技企業牽頭組織或參與國際科技創新合作項目。

第三，持續探索人才體制機制改革，激發人才創新活力。

這是十九屆五中全會對“十四五”期間工作的最新要求。上海需要借助自由貿易試驗區和具有全球影響力科技創新中心建設兩大國家戰略優勢，積極爭取國務院及各部委支持，持續加大力度建立開放靈活科學的人才體制機制。

一是在人才評價體制上，要實施階段性的動態評價體制，用“發展牌”替代“永久牌”，堅持融合行業學術內專家、企業專家以及人才中介組織等一體的人才專家聯盟，發布行業人才評估標準，建立特殊人才遴選機制，對非普及行業人才開通“綠色通道”。

二是在出入境政策上，結合地區重點行業、緊缺人才制定適合地區發展的人才簽證制度，對緊缺人才可適度放寬，而不是一味地放寬出入境政策、延長居留時間，要發揮出入境政策的人才“篩選”機制作用。

三是在創新創業激勵制度上，對科技型企業給予普惠性稅收優惠政策，加大政府采購對科技型企業的支持。

四是發揮上海戶籍的優勢，重點引進一批上海急需要的緊缺型人才，發揮戶籍政策的導向作用。

第四，構筑以青年人才、博士后以及留學人員為基礎的人才資源庫。

上海已經成長為全球人才高地，目前缺乏的是高端領軍型創新創業人才及企業經營管理人才。這已經成為所有人才工作者的共識。

但我們也要注意到一個事實，即：生活成本、商務成本的持續高昂以及地區政策更多偏向高端領軍型人才，已對青年人才形成“擠出效應”，同時，如深圳、杭州等城市提升對青年人才的政策偏向力度，形成了“吸附效應”，這兩種效應的疊加使得青年人才、基礎性人才更多流向其他城市。目前，上海對海外人才的吸引力呈現不斷下降趨勢，而杭州、成都、南京和深圳等地的吸引力不斷增強。

青年人才是地區人才結構中的基礎和未來，這部分人群的流向是地區人才聚集氛圍和未來人才能級的風向標。一個地方的持續高質量的快速發展，除了需要聚集高能級人才外，同時還要在政策上多關心和支持青年人才，這不僅要體現在創新創業政策上，還要體現在青年人才的生活服務上。

上海已經在降低留學生在自貿區就業創業政策方面取得很多創新，下一步需要運用區域教育資源資助更多留學生來中國求學，并給予他們畢業后留在本區域就業創業提供更多政策便利。

第五，持續優化營商環境，打造全周期、全鏈條、智能化的人才公共服務體系。

近年來，上海在改善營商環境上痛下功夫，著力打造人才集中了解政策、集成享受服務的公共平臺，基本建立起了線上線下一體的人才服務中心，這些中心整合了咨詢、辦事、交流等功能，推行“一窗受理”、“一網通辦”。但正所謂優化營商環境沒有完成時，只有進行時，上海要持續優化營商環境，繼續深化精品服務功能，提升服務專員素質，打造 “最佳體驗、最高效率、最優服務”的人才工作地標和人才服務樞紐。

同時，上海需要轉變現有人才服務工作思路，加強人才服務時間和空間的互動整合，即為人才提供“全周期、全鏈條”的公共服務。建立高端人才服務平臺，可以先著手從最需要引進的高端領軍型人才著手，分析領軍人才的成長軌跡，用優質的服務將人才吸引進來。然后對他們進行全生命周期、全鏈條的服務規劃，讓他們能夠更好地服務于上海。

在平臺成熟運行后，接下來應進一步擴大服務范圍，提高服務品質，真正建立起針對高端人才的精細化服務體系。

第六，積極實施人才安居工程，營造高品質的生活環境。

在統籌考慮公共服務和環境資源承載能力基礎上，上海應進一步創新機制，動員各方的力量優化人才服務，提升各類服務的便利度和可獲得性，解除人才后顧之憂，使人才全身心投入創新創業。

一是大力實施人才安居工程。參照深圳、杭州等城市做法，按照“分層次、保無房”的原則，給予不同層次人才差異化住房待遇；參照深圳做法，探索境外人才住房公積金政策，對在本市工作的外籍人才、獲得境外永久（長期）居留權人才和港澳臺人才，符合條件的，在繳存、提取住房公積金方面享受市民同等待遇；參照武漢“光谷青年食堂”經驗，在人才集聚區給予經認定餐飲企業房租補貼。

二是加強教育醫療服務保障。加快國際學校和中外合作辦學機構（項目）建設，推進教育國際化進程，更好滿足高層次人才子女對國際化教育的需求。完善海外高層次人才醫療服務，建立人才健康檔案和補充醫療保險，適當提高診療待遇，探索外籍人才社保繳納轉移接續機制，推動外籍人才在長三角范圍內實現社保對接，允許外籍人才在任職結束回國時按規定一次性提取個人賬戶中的資金，鼓勵用人單位按國家規定為外籍高層次人才建立補充養老保險。