內容摘要：本文從政策及實踐兩個維度，對黨的十八屆三中全會以來開展的以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變、國有資本授權經營體制改革、國有資本投資、運營公司改革，及黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管逐一盤點，指出當前管資本為主的國有資產監管體制改革面臨缺共識、缺主體、缺范式規則、缺反饋及監督落實機制等突出問題，相應提出了以國有資本投資、運營公司改革為核心，深化國有資產監管體制改革的政策建議。

關鍵詞：管資本為主?國有資產監管?國有資產管理體制

中圖分類號：F276.1?文獻標識碼：A?文章編號：1002-4247(2023)-01-0056-09

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監管”，由此，企業國有資產[1]監管進入全新階段，以管資本為主的國有資產監管體制改革與深化國有企業改革呈并駕齊驅之勢，被擺在了突出重要的位置，成為新時代加快完善社會主義市場經濟體制的核心內容。以管資本為主的國有資產監管體制，既有利于理順履行出資人職責的機構與所出資及所監管企業之間的關系，激發企業微觀主體活力，又能實質性提高國有資產資本化、證券化水平，促進國有資產跨區域、跨行業、跨出資人流動配置，還能有效推進國有經濟布局優化和結構調整，不斷提高國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，是深化國資國企改革的“重頭戲”。這一舉措對于應對加速演進的百年未有之大變局，適應國內國際形勢復雜深刻變化，持續深化國有資產監管體制改革，加快形成管資本為主的國有資產監管體制，促進國有資產保值增值，推動國有資本和國有企業做強做優做大，發揮國有經濟的戰略支撐作用，具有戰略緊迫性和現實必要性。本文以2012～2022年十年間的頂層設計、配套政策及改革實踐為線索，對國有資產監管體制改革的總體情況及特征作簡要梳理，進而分析當前深化管資本為主的國有資產監管體制改革遇到的現實困難，并相應提出新時代深化國資監管體制改革的思考及建議。

新時代國有資產監管體制改革的實踐演進

國有企業是社會主義市場經濟的重要微觀主體，國企改革是經濟體制改革的重要突破口，國有資產監管體制改革則是深化國企改革的制度支撐與有力保障。黨的十八大以來，立足于發揮市場在資源配置中的決定性作用，提升國有企業的市場主體地位和活力，國資監管體制改革的核心思路是強化以管資本為主的國有資本價值管理、股權管理，以法治化、市場化思路穩妥推進多層次的改革實踐。

（一）國有資本投資、運營公司試點取得積極進展

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“以管資本為主加強國有資產監管”，明確了改革國有資本授權經營體制、改組及組建國有資本投資和運營公司兩條具體路徑，并提出國有資本投資運營要服務于國家戰略目標。為落實十八屆三中全會部署，2014年7月，國務院國資委確定中糧集團、國家開發投資集團為首批國有資本投資公司試點。2016年2月，進一步啟動中國誠通、中國國新2家國有資本運營公司試點。7月，又選擇中國寶武、招商局集團、中國五礦、保利集團、中交建集團、神華集團[2]等6家企業開展第二批國有資本投資公司試點。2018年，《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》公開印發實施，明確通過改組組建國有資本投資、運營公司，構建國有資本投資、運營主體，改革國有資本授權經營體制，完善國有資產管理體制，實現國有資本所有權與企業經營權分離，實行國有資本市場化運作。2019年初，中國建材、華潤集團、國家電投等11家中央企業[3]納入第三批國有資本投資公司試點。至此，中央層面形成了“19+2”[4]的國有資本投資、運營公司改革試點格局，超過1/5的中央企業已經納入國有資本投資、運營公司試點。

截至2021年底，各地共有國有資本投資、運營公司117家，有些是能源類的國有資本投資公司，雖然資源多、體量大，但資本流動性較弱，主要為地方提供公共性服務；有些是產業集團改組而成的國有資本投資公司，圍繞主業開展產業投資及運營；還有不少是承擔投融資功能的地方城投公司。也有地方探索剝離省級國有資產監管機構“管資本”職責，相應成立省級國有資本運營公司，專司所有省管企業的國有資本運營，甚至一些省級國有資本投資、運營公司也在嘗試引入外部資本實施股權多元化或混合所有制改革。實踐中，不少地方都將國有資本投資、運營公司當作普通的省屬企業管理，一些地方甚至將投資運營的職能合一，直接指定區域龍頭國有企業集團承擔。相較中央層面逐步深入的兩類公司試點，地方國有資本投資、運營公司改革普遍缺乏清晰的目標導向和實施路徑，還出現了不少城投公司大包大攬、高杠桿運作等現象，成為區域性的風險隱患。

2022年6月，國務院國資委發文明確，中國寶武、國家開發投資集團、招商局集團、華潤集團、中國建材5家企業正式轉為國有資本投資公司，航空工業集團等12家企業繼續深化試點，新興際華集團、南光集團被移出試點。國務院國資委認為，總體來看，試點企業主動服務國家戰略，通過不斷優化管控模式和總部職能定位，加快提升資本投資運營水平，積極培育戰略性新興產業，綜合運用各項支持政策推動所出資企業轉機制增活力，在優化國有資本布局、促進科技自立自強、改革授權經營體制等方面發揮了重要示范帶動作用。

（二）推進國有資產監管機構職能轉變形成系列成果

2015年8月印發的《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》對“完善國有資產管理體制”提出了4項重要舉措，第1項就是“以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變”，該意見還提出，“國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”。按照這一文件精神，2017年，《國務院辦公廳關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》印發實施，提出“以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，明確監管重點，精簡監管事項，……加快實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”，并公布國務院國資委精簡的43項國資監管事項，包括取消26項、下放9項、授權8項。具體而言，國務院國資委通過轉變監管理念、調整監管重點、改進監管方式、優化監管導向，重點管好資本布局、資本運作、資本收益、資本安全和國有企業黨的建設。

從這幾年的實踐看，國務院國資委共完成26組47家中央企業戰略性重組和專業化整合，中央企業數量從2012年的117家減少為2022年上半年的97家。全國國資系統監管企業資產總額比2012年末增長2.6倍，達到259.3萬億元。中央企業累計上繳稅費18.2萬億元，上交國有資本收益1.3萬億元，向社保基金劃轉1.2萬億元國有資本。國有企業全面完成“黨建入章程”，中央企業累計新增黨組織4萬多個，新發展黨員114.8萬名。“管資本”的成績值得充分肯定，但相關的監管模式、工具、制度等，還有待在實踐中持續探索創新。

從地方情況看，除海南、西藏外，全國絕大多數省級國資委都發布了以管資本為主推動本地區國有資產監管機構職能轉變的實施方案，所有的省級國資委都相應出臺或修訂了出資人監管權力和責任清單。上海、深圳兩地國資委依托區域性國資國企綜合改革試驗等，在轉變國有資產監管機構職能方面走得更遠。如上海市健全“直接監管、委托監管、指導監管”的國資管理體系，分類明晰監管主體及方式；實施“國資委、投資運營公司、國有企業”聯動改革，國資委強化規劃和監管職責，授權國有資本投資、運營公司履行規劃投資、財務管理、國有產股權變動、資產評估核準備案和企業章程修訂等5項職能；建立機關“首問負責制、一次告知制、限時辦結制、超時默認制、責任追究制”等服務企業高效機制[5]。

（三）黨政機關和行政事業單位經營性國有資產集中統一監管穩步推進

2015年印發的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》提出，“按照依法依規、分類推進、規范程序、市場運作的原則，以管資本為主，穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系”。2018年出臺《關于推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點的實施意見》，進一步明確了脫鉤劃轉、部分保留、維持現行體制、市場化處置等具體舉措。2019年確定教育部、財政部、農業農村部、國資委、中科院、人民日報社6家試點。截至目前，除財政部所屬事業單位所辦企業完成脫鉤并劃轉至中信集團外，其他5家單位的試點均未完成。教育部基本完成直屬18所高校所屬企業體制改革的試點任務，實現了部分高校所辦企業的相對集中管理。農業農村部全面梳理所辦企業，已制定集中統一監管試點方案。國資委所屬事業單位所辦企業尚未找到合適的接收單位。中科院將集中統一監管改革與科技體制改革統籌推進。[6]試點單位尚且如此，其他分散在91個中央單位的上萬戶需集中統一監管的國有企業，也沒有更多實質性進展。

與中央層面的滯后進度形成鮮明對比，截至2022年上半年，全國省級經營性國有資產集中統一監管比例已達到99.2%，地方經營性國有資產集中統一監管基本完成，并形成了各具特色的有益探索實踐。有的地方由國資委進行集中統一監管，有的地方采取國資委和行業部門共同監管模式，還有的地方由財政廳作為出資人新設國有資本運營公司承接脫鉤劃轉的國有資產，打造資本運營平臺。

（四）改革國有資本授權經營體制掀起高潮

2019年，國務院印發了《改革國有資本授權經營體制方案的通知》，明確“授權與監管相結合、放活與管好相統一”的原則，重申制定出資人代表機構監管權力責任清單，清單以外事項由企業依法自主決策，清單以內事項要大幅減少審批或事前備案，分類開展授權放權。同年，《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》出臺，明確了21項對中央企業的授權放權事項、4項對綜合改革試點企業（包括國有資本投資、運營公司試點企業、創建世界一流示范企業、東北地區中央企業綜合改革試點企業、落實董事會職權試點企業等）的授權放權事項、6項對國有資本投資、運營公司試點企業的授權放權事項，以及4項對特定企業的授權放權事項。以上5大類、35項授權放權事項，一方面體現出了分類授權、精準放權的理念，不搞一刀切，另一方面也更加聚焦企業的重點關切，力求回應企業訴求、增強企業獲得感，進一步激發微觀主體活力和內生動力。

從以上實踐情況看，新時代的國有資產監管體制改革有如下幾個特點：第一，管資本為主始終是主線，市場化改革始終是方向。不論是針對微觀主體的改革試點，還是針對出資人機構的職能轉變，都貫穿“管資本”的原則和理念，堅持了社會主義市場經濟的改革方向，最終都是為了在微觀上激發企業的活力，同時以市場化方式促進國有資產保值增值、功能放大。第二，目標導向和問題導向突出。管資本為主的國有資產監管體制，顯然是為做強做優做大國有資本這一終極目標服務的。改革國有資本授權經營體制、推動國有資產監管機構職能轉變等，則是做強做優做大國有企業的必要條件，推進過程中也注重契合各類國有企業的實際情況、改革訴求及共同關切。第三，“破”“立”并舉、多點著力。既大刀闊斧、刀刃向內，打破出資人的行權“舒適圈”，開展大規模的授權放權，又先行先試、分批推進，啟動國有資本投資、運營公司試點，穩慎推進經營性國有資產集中統一監管，形成了多主體發力、多進路探索、國資改革與國企改革有效聯動的國有資產監管體制改革生動實踐。

深化管資本為主的國有資產監管體制改革面臨的矛盾及問題

管資本為主的國有資產監管體制改革是一項系統性工程，涉及國有資產監管機構、國有資本投資及運營公司、數量廣大的國有企業等多類型主體，囊括了行政機關的職能轉變、內涵豐富的國有資本授權經營機制改革、培育形成國有資本市場化運作主體、國有資產監管制度的健全完善等多項改革任務，非一朝一夕之功。黨的十八大以來，國資國企改革取得一系列重要成果，但也要看到，當前國有資產監管體制改革面臨諸多突出困難和現實挑戰，客觀上不利于形成管資本為主的國有資產監管體制。

（一）“管資本”的認知和行為共識亟待統一

一種觀點認為，“管資本”是指國家所有權機構直接監管的對象由“企業”轉變為“資本”，待完成資本化后，出資人機構監管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，順理成章完成政企分開。另一種觀點是，“管資本”為主是在繼續管人、管事、管資產的同時，將監管擴展到這些企業可以運作的“資本”，管好這些企業的“國有資本布局”等。[7]在這樣的觀點分歧下，理論界和實務界既有“優化資本配置、注重資本回報，企業能做什么業務、不能做什么業務，不應該再劃歸到監管范圍之內”[8]“對于一些并不具備戰略意義的競爭性行業，可以考慮把國資轉為優先股，實現從管企業到管資本轉變的目的”等建議，也有“管資本為主是管理方式轉變而不是不管企業，原則上不直接管企業的具體經營，但是，關鍵時刻還是要管的”等觀點。認識層面的分歧投射到國有資產監管體制改革的實踐中，展現出來的就是“多管一點”還是“多放一點”的角力，中央層面各個履行出資人職責機構的尺度不一，各地國資委的動作也各異，被監管的國有企業不得不長期承受忽松忽緊、忽左忽右的監管環境，難以適從。

（二）缺乏適格的“管資本”主體

誰來管資本？這既是個重大的理論問題，也是一個關鍵性的實踐難題。

國有資產監管機構不適宜“管資本”。無論國資委如何宣示以管資本為主推進職能轉變，歸根結底，它仍然是一個行政機關，遵循科層制的權力運行規律，層層報告、逐級決策，權力運行呈現金字塔的形態，最終體現為行政長官負責制。行政機關的集權特征，讓國有資產監管機構天然地缺乏“管資本”的基因。反觀身處社會主義市場經濟中的廣大國有企業，遵循市場主體基本的分權運行規律，奉行所有權與經營權分離的基本邏輯，股東以出資額為限享受權利、承擔義務，不干預具體生產經營事務，董事會、經理層以專業化素養履行忠誠義務和勤勉責任，對股東負責。集權與分權的差別，決定了行政機關與市場主體之間需要一個“界面”，一方面將履行出資人職責和國有資產監管職責的各項監督規則、管理要求等轉化為市場主體的治理標準、合規準則及行為規范，另一方面將市場主體的生產經營風險、可能遭受的權益受損、責任追償等隔離于行政機關之外，免除行政長官的無限責任。如若混淆了主體差異，貿然將國有資產監管機構推上“管資本”的位置，勢必造成不良后果，或者是國有企業被“管”成了下級行政機關，或者是國有資產監管機構被“逼”成了風險投資人。

國有資本投資、運營公司短期內難以勝任“管資本”重責。作為專業化、市場化的平臺，國有資本投資、運營公司本應扛起“管資本”的大旗，但實踐與期待尚有差距。中央層面初現成果的5家國有資本投資公司，既有中國寶武、中國建材這樣的實業型中央企業，也有招商局集團、華潤集團這類多元化集團，還有專司投資運營的國家開發投資集團。尚未形成成熟的管資本模式，對所管資本的屬性、領域、產權歸屬及處置等問題，也還缺少清晰的“施工圖”。目前看，除了授權放權事項略有不同，國有資本投資公司與其他中央企業似沒有更多區別，更沒有成為國務院國資委與中央企業之間“界面”的趨勢。地方的情況更為撲朔迷離。確有個別的國有資本投資、運營公司打開了局面，比如以金融投資運作為主的上海國際和專營產業投融資和國有股權運營的上海國盛，但大多數國有資本投資、運營公司還處于商業模式不明確、法人治理不完善、授權放權及管控模式不健全、專業化投資運營能力不強等“混沌”狀態。不少國有資本投資、運營公司承擔了地方政府大量的功能性、政策性任務，根本無暇顧及“管資本”。

（三）未形成自上而下“管資本為主”的范式

管資本意味著履行出資人職責的機構以出資額為限，選派專職股權董事，通過公司治理渠道、按市場化方式參與和影響控股或參股企業的重大事項決策，做“積極股東”但不干預控股或參股企業日常經營。換言之，應依據出資關系，按照“國有資產監管機構——國有企業集團——二級子企業——三級子企業……”逐層落實管資本要求，逐級開展授權放權，形成以產權關系為鏈條、以資本額及由此帶來的治理權責為核心的國有企業“矩陣”，通過資本的進退流轉，集中優勢力量實現做強做優做大國有資本的目標。實際情況則是，管資本的要求沿著產權關系逐級遞減，各級國有資產監管機構除了印發授權放權清單外，沒有更多的配套改革舉措；獲得授權放權的國有企業集團，大多數也只是通過選擇個別子企業開展授權放權試點，或者對參股企業提出一些授權放權事項；等延伸到二級、三級子企業，對“管資本”基本無感，整體呈現“上熱中溫下冷”之勢。授權放權清單沒有做到“一單到底”，配套的改革舉措或是滯后或是缺失，比如作為“管資本”重要突破口的國有企業董事會建設始終停留在落實董事會職權試點階段。管資本為主的國有資產監管體制缺少一以貫之、齊抓共建的良性范式，一旦行政化、科層制的權力運行慣性發力，已有的改革成果極有可能朝不保夕。

（四）缺少政策反饋及監督落實機制

管資本為主的國有資產監管體制是一個描述性的宏大目標，具體而言，這一監管體制與管人管事管企業的國有資產監管體制應有哪些顯著的區別，相應具備哪些特征，如何適應做強做優做大國有資本和國有企業的目標導向要求，授權放權清單是否應有白名單事項等等，一系列具體的、操作性的實際問題需要回答。然而，實踐沒能對政策形成及時有效的反饋，政策也未隨著實踐的演進相應調整、豐富、完備。這項具有重大理論創新意義的國企改革舉措，在《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》出臺以后，似有戛然而止之意，被寄予厚望的授權放權清單2020、2021、2022年版也沒有出現。國務院直接授權的國有資本投資、運營公司沒有組建成立，已有的國有資本投資、運營公司也未展示出可復制可推廣的管資本為主運營模式。中央黨政機關和事業單位經營性國有資產統一監管則長期停滯于少數試點。“非知之艱，行之惟艱”，健全管資本為主的國有資產監管體制仍處于摸著石頭過河的階段。

此外，管資本為主的國有資產監管體制在激勵相容機制設計方面也存在一些短板。調整監管的思路和方式與責任追究的制度體系沒能精準匹配，一旦授權或下放事項出了問題，責任追究并不能保證嚴格免除授權或下放一方的責任。正是基于此，不愿放、不敢接、接不住、管不好等問題交替出現，久而久之，“管資本為主”的改革決心和執行力難免被消磨。

深化管資本為主的國有資產監管體制政策建議

習近平總書記在2018年全國民營企業座談會上指出，我國公有制經濟是長期以來在國家發展歷程中形成的，積累了大量財富，這是全體人民的共同財富，必須保管好、使用好、發展好，讓其不斷保值升值，決不能讓大量國有資產閑置了、流失了、浪費了。健全管資本為主的國有資產監管體制，持續做強做優做大國有資本，既是堅持和鞏固我國基本經濟制度的必然要求，也是夯實中國特色社會主義物質基礎和政治基礎的有力舉措。

1.進一步凝聚改革共識。國有資產管理權本質上是一種財政權和行政權，是可看作是集所有權、出資人代表權和專業化管理權為一體的“權利束”，可通過權力的分配、責任的明晰、目標的明確，成為做強做優做大國有資本的有力推手。健全管資本為主的國有資產監管體制，必須首先深化對管資本的認識，尊重社會主義市場經濟條件下國有企業的獨立市場主體地位，真正破除計劃經濟物權控制的思維，破除傳統體制下管企業、管資產的管控理念，轉向政府和市場主體各司其職、共同參與、不缺位亦不越位的治理思路，避免陷入既管企業又管資本的錯誤。

2.全面理順監管體制。持續深化國有資產監管機構職能轉變，逐步形成一批專業的“有限”出資人機構，重點管好國有資產的保值增值、布局結構、行業及區域分布等宏觀環節，并引導國有企業在高水平科技自立自強、促進共同富裕等方面作出更大貢獻。加快推進國有資本投資、運營公司改革，培育一批能“管資本”、能“管好”資本的市場化主體，形成對國有資產的所有權管理。推動地方乃至部分經濟區域形成更多治理規范、權責明確、專業化運營水平較高的金融類、產業類甚至公共服務類國有資本投資、運營公司。在國有資本投資、運營公司具備完善的股東行權能力及專業化資本運營能力的基礎上，穩慎有序將履行出資人職責機構直接監管的國有企業產權關系相應劃轉至適宜的國有資本投資、運營公司，搭建“國有資產監管機構—國有資本投資、運營公司—國家出資企業”的新型“管資本為主”國有資產監管架構，健全完善適應社會主義市場經濟要求的治理型監管體制。進一步理清出資人、國有資產投資、運營公司與行業管理、公共管理職能部門的權責邊界。

3.構建差異性評價體系。健全規范化、體系化的“管資本為主”范式及操作指南，推動地方國有資產監管機構結合本地區實際，定期評估修訂監管權力清單，督促地方國有企業集團面向所有子企業分類開展一攬子授權放權工作，將分類監管、分類治理落到實處。推動國務院國資委全面調整內部機構設置、切實改進監管手段及方式，真正從中央企業的經營實際出發，推動監管模式實質性轉變。破除層層管、穿透管的行政化條條模式，強化制式化的信息披露和定期審計監督、周期性巡視，以更為多元、靈活乃至個性化的監管權責清單為準繩，規范與各中央企業的監管關系，形成類別化的差異性監督評價體系，做到規則明確、工具明晰、底線明了。建立國有資本投資、運營公司對所出資企業的所有權管理清單體系，明確評價指標、周期及工作要求，結合所出資企業的類型及其發揮的功能作用，相應確立適宜的個性化評價體系，更好地發揮“管資本”的專業化、市場化優勢。

4.健全中國特色現代企業制度。有效發揮企業黨組織把方向、管大局、促落實的作用，強化全方位、全鏈條監督，在資產劃轉、業務整合、企業重組過程中嚴格依照程序做好清產核資、審計評估及決策審批等工作，在股權交易、資本運作等方面筑牢制度防線，強化信息披露，讓“管資本為主”在陽光下運行，讓國有資本更加安全、更有效率、更具戰略支撐功能。完善公司治理，落實各層級國有企業董事會的法定職權，深入推進經理層契約化管理、任期制考核，加強市場化選聘，開展有效的激勵約束，深化勞動、人事、分配三項制度改革，健全權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的現代公司治理體制。

5.強化監督落實。強化對改革推進及成果質量的考核問責機制，加強改革進度及成果的信息披露及公開，以可量化、可監督的監督落實體系推進管資本為主的國有資產監管體制成熟定型。自上而下開展管資本為主的國有資產監管體制改革進度自糾自查工作，找差距、想辦法、聽反饋，真正推動國有資產監管體制改革的各項政策落地，實事求是進行改革進度及成果質量的考核評價，相應予以獎勵或問責。可考慮將深化國企改革、健全管資本為主的國有資產監管體制改革進展成效納入國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的報告制度中，同步納入年度審計工作重點，按年度公開披露，接受人大代表質詢和社會監督，營造更加有利于深化管資本為主的國有資產監管體制改革的氛圍和環境。

參考文獻

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文章來源：《國有資產管理》雜志 2023年第1期