上海國際問題研究院東南亞研究中心主任 周士新

今年以來，菲律賓在南海問題上的侵權挑釁不僅沒有收斂，反而表現得變本加厲，加劇了南海緊張局勢。菲律賓為何有如此行為？中國如何應對？本期論壇特請專家解讀。

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動作頻頻四大特征

問：菲律賓近期在南海問題上動作頻頻有哪些特征？

答：菲律賓近期在南海的動作與2023年相比，存在著延續和發展的特征，體現出菲律賓在南海問題上越來越肆無忌憚，似乎不再顧及可能徹底破壞菲中關系。

一、與美國等國在南海舉行多場大型聯合演習。2023年4月，菲律賓與美國、澳大利亞共動員1.76萬名軍人，舉行有史以來最大規模年度“肩并肩”聯合演習。10月，菲律賓與美國、日本、澳大利亞、加拿大舉辦，邀請法國、新西蘭、印尼等國參與，在呂宋島南部海域舉行“齊心協力”聯合演習。據悉，2024年度“肩并肩”聯合演習時間更長，參加國家和兵力更多。

菲律賓還與多國多次在南海海空域聯合巡航。2023年11月，美菲在南海進行聯合空中和海上巡邏，雙方軍機在菲律賓最北端的巴坦省附近聯合巡邏，距中國臺灣僅200公里。同月，菲律賓和澳大利亞在南海進行首次聯合海空巡航。2024年2月，美菲組織空中聯合巡航，菲律賓出動3架F/A-50輕型戰斗機，為美國B-52H戰略轟炸機護航，實戰特征非常明顯。

二、念念不忘沖撞黃巖島，妄圖攫取中國對黃巖島主權。2023年9月、10月、12月，2024年1月、2月，菲律賓漁業和水產資源局及海警船只多次闖入黃巖島鄰近海域。

菲律賓還污蔑中國對黃巖島等島礁海域的治理。1月17日，菲律賓漁業和水產資源局發言人稱，中國漁民在黃巖島使用氰化物捕撈，破壞菲律賓漁民的傳統漁場，阻止菲律賓漁船捕魚，導致至少10億比索損失。然而18日他又承認，沒有科學證據表明中國漁民使用氰化物破壞黃巖島海洋資源。

三、妄圖向非法“坐灘”的軍艦實施運補，以實現對仁愛礁的“永久占領”。2023年8月，菲律賓兩艘海警船和兩艘補給船非法闖入仁愛礁附近海域，試圖向非法坐灘的“馬德雷山”號軍艦運送建筑材料。馬科斯總統表示，菲律賓從未承諾過移走“馬德雷山”號，“如果有這樣的協議，現在就廢除”。10月，菲律賓兩艘民用船和兩艘海警船擅自闖入仁愛礁鄰近海域，并以危險方式碰撞在現場執法的中國海警船和正常作業的中國漁船。12月，菲律賓兩艘海警船、一艘公務船和一艘運補船企圖向仁愛礁非法“坐灘”軍艦運送建筑物資，菲律賓武裝部隊總參謀長等隨船登上非法“坐灘”軍艦并進行炒作。

四、妄圖以立法形式固化侵占中國島礁和海域。2月26日，菲律賓參議院三讀通過名為《菲律賓海域法（2492號法案）》的修正案，規定了群島邊界、國家內水以及菲律賓政府行使主權和管轄權的專屬經濟區，還加上一句“菲律賓專屬經濟區內建設的所有人工島嶼均屬于菲律賓政府所有”，為菲律賓政府對專屬經濟區內所有人工島礁提出主權主張提供法理基礎。

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持續挑釁多重動機

問：菲律賓這些動作目的何在？

答：菲律賓馬科斯政府打破了上屆杜特爾特政府關于菲中在南海問題上的默契，甚至背棄了與中國達成的戰略合作的承諾，轉而在南海不斷采取挑釁動作，試圖打破現狀，尋求更有利于自己的局面，引發南海局勢持續緊張。綜合來看，菲律賓在南海持續挑釁的動機可謂多方面的，充分反映了馬科斯政府的戰略轉變。

一、塑造馬科斯總統在維護國家安全上的強硬形象，提升在菲律賓政治社會中的權威。馬科斯總統在競選期間和就職以后相當長一段時間內，因其父親在任總統期間的專制專權和貪污腐化而備受質疑。在此情況下，馬科斯極力利用社交媒體等工具，改善自己在選民中的政治形象。

二、更重視軍事安全議題，期待在該領域取得更直觀的成果。馬科斯總統曾表示在南海問題上要進行所謂“范式轉移”，這其實是一種舍本逐末的自我反思。馬科斯總統2023年年初對中國進行了非常成功的國事訪問，承諾要維護南海和平穩定，為雙方加強經貿合作創造良好環境。但回國以后他很快轉向與中國戰略對抗，在南海采取挑釁行動。

三、妄圖搶奪中國島礁與海域，最大程度促進菲律賓國家利益。菲律賓法律已將南海部分島礁和海域納入主權管轄下，加上菲律賓單邊發起的南海仲裁案，讓菲律賓政府陷入了自己編織的戰略困境中。上屆杜特爾特政府并沒有因此而在南海采取過激行動，維持了南海局勢總體穩定，馬科斯政府卻頻頻挑戰中國對黃巖島和仁愛礁的主權，想通過制造緊張局勢，逼使中國讓步。

四、試圖通過促進美菲戰略協調，成為美國在“印太”地區的合格代理人。馬科斯總統執政后加強了菲美軍事同盟關系，為美國在“印太”地區維持影響力提供強有力的支持。菲律賓政府正成為美國對華戰略遏制的重要組成部分，南海則成為“印太”地區最為敏感的前沿陣地。馬科斯政府也因此得到美國拜登政府的重視，美菲軍事同盟關系得到進一步增強。

五、馬科斯政府試圖利用南海問題，籠絡更多反華國家為菲律賓站臺。菲律賓在南海問題上與中國死纏爛打的做法贏得了部分美國盟友和伙伴的支持，它們紛紛慫恿菲律賓采取更大膽的挑釁措施。日本、韓國和澳大利亞等不僅向菲律賓出售或援助海上軍事和執法設施裝備，而且與菲律賓簽署合作協定，進行聯合演習，并不時在南海問題上發出偏向菲律賓的言論。

此外，菲律賓軍方也試圖利用南海問題，敦促政府增強軍事力量。菲律賓軍方是受美國殖民程度最高的部門，以美國“馬首是瞻”早已融入戰略文化之中，即使在杜特爾特政府時期也沒有發生轉變，但當時主要目標是打擊國內極端恐怖主義和分離主義勢力，沒能實質配合美國“印太”戰略。

隨著馬科斯政府優先選擇促進國家戰略安全，菲律賓軍方試圖通過提高南海軍事緊張，促進政府擴大軍購和增強與美軍的互操作性，提升軍事實力。

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中國以合作促安全

問：中國應如何應對？

答：對于菲律賓的不斷挑釁，中國政府雖然有信心應對各種局面和挑戰，維護國家主權，但在具體行動中依然保持高度謹慎和警惕，盡量避免中菲關系陷入斷崖式下墜，以防損害中國周邊安全環境。因此，中國政府總是以大局為重，至今沒有大規模動用軍事力量，而是以民事執法為主，以國家利益不受損害為主。隨著形勢發展，中國在應對菲律賓挑釁的政策措施上會更加靈活、多管齊下，推動菲律賓改弦更張、相向而行，避免引發難以逆轉的后果。

一、保持戰略溝通磋商，避免兩國關系因南海問題失控。中菲在中國與東盟全面戰略伙伴關系和兩國全面戰略合作關系框架下，在各領域和層次上依然保持較為密切的對話交流，成為雙邊關系依然保持較高韌性的基礎。中國要提醒菲律賓維持兩國關系穩定的重要性，在南海問題上保持克制，重啟兩國關于南海問題的雙邊談判，甚至以《南海各方行為宣言》為基礎，圍繞南海議題開展有利于兩國共同安全與發展的合作，促進兩國在互利共贏中緩解當前緊張態勢。

二、推進有助于避免沖突或沖突升級的預防性外交，降低南海緊張局勢的熱度。中國要讓菲律賓認識到，南海局勢持續緊張并不利于菲律賓，雙輸局面可能會讓菲律賓遭受更大損失。中國可以建議和菲律賓建立聯合工作組或充分利用中國和東盟關于南海問題的熱線電話，落實建立信任措施。如果雙方在海上發生沖突，聯合工作組應立即啟動，找出問題出現的癥結，提出解決問題的具體措施，避免局勢進一步惡化。

三、堅決捍衛島礁和海域主權和管轄權，抵制甚至反制任何侵權行為。中國海警和一線其他執法力量對制止菲律賓挑釁行動采取了有力而及時的應對措施，讓菲律賓的非法沖撞活動沒有得逞。未來，中國還可能加大在黃巖島和仁愛礁的執法力度，必要時果斷暫停一些基于人道主義考慮的措施，如菲律賓漁民在中國主張海域活動、菲律賓向非法“坐灘”軍艦進行補給等，彰顯國家主權的不容侵犯性。