一、調研背景

2021年12月15日，“一部劇收入1億多，9000萬買收視率”的話題沖上微博熱搜，包括中央媒體在內的各大傳媒機構爭相報道，引發“90%以上的電視劇都存在買收視率的情況，收視率造假是困擾影視行業的一顆大毒瘤”的輿情?？梢姡瑥V播電視網絡收聽率、收視率、點擊率造假問題已經成為我國廣播電視和網絡視聽領域的一個痛點，故而本次對“關鍵小事”的調研以此為焦點和核心展開。

實際上，在2020年4月，國家廣播電視總局就發布了總局令第6號《廣播電視行業統計管理規定》，其中特別強調“任何機構和個人不得干擾、破壞廣播電視主管部門依法開展的收視收聽率（點擊率）統計工作，不得制造虛假的收視收聽率（點擊率）”。2021年9月初，中宣部印發《關于開展文娛領域綜合治理工作的通知》，針對流量至上等文娛領域突出問題，做出綜合治理總體部署。廣電總局隨后印發《關于進一步加強文藝節目及其人員管理的通知》等文件。中央網信辦印發《關于進一步加強“飯圈”亂象治理的通知》《關于進一步壓實網站平臺信息內容管理主體責任的意見》。文化和旅游部印發《網絡表演經紀機構管理辦法》。國家稅務總局印發通知，加強明星藝人、網絡主播經紀公司和經紀人及相關制作方的稅收管理等。

這些措施聚焦文娛領域各關鍵環節和重點領域，靶向性強，全方位用力，打擊震懾效果顯著。盡管如此，仍然出現了上述輿情，說明收視率造假問題確實一直都很嚴峻。同時我們也可以看到，盡管多個部門出臺了多項舉措，但從立法層級上來看，規章規范性文件并不是法律，效力層級較低，因此在綜合治理效果方面難免會打折扣。

二、調研目的

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確指出，既要立足當前，運用法治思維和法治方式解決經濟社會發展面臨的深層次問題；又要著眼長遠，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展提供長期性的制度保障。①

為深入貫徹習近平法治思想，推動廣播電視和網絡視聽行業高質量發展，法規司從“收視率”問題出發開展調研攻關。調研通過系統分析收視率造假產生的原因、基于收視率造假產生的非法行為等，歸納總結出建議和對策，以期能為有效治理提供法治解決途徑。

三、調研方法

（一）深入一線，實地調研

2021年4月6日至9日，法規司赴湖南、江蘇開展調研，召開座談會充分聽取廣播電視行政部門、播出機構、傳輸機構、網絡視聽服務機構、文化綜合執法部門等的意見建議，并實地走訪了馬欄山視頻文創園、芒果TV、江蘇省廣電網絡公司、句容市融媒體中心等單位，對收視率造假問題進行了深入研究探討。

（二）設置課題，理論調研

法規司充分調動專家、智庫等外腦，積極開展廣播電視和網絡視聽法治研究工作，依托與中國政法大學共建的廣播電視政策法規研究基地，啟動《廣播電視法》和文娛綜合治理法律研究，并聯合京師律師事務所開展《廣播電視法》研究，聯合中國標準化研究院開展《廣電總局行政許可事項規范化標準化工作》研究等。

（三）采集樣本，案例調研

通過收集整理31個省局報送的法治工作情況報告，統計分析行業動態和相關案例，并歸納收視率造假的問題和治理思路。

（四）聚焦大數據，技術調研

習近平總書記指出，善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。各級領導干部要加強學習，懂得大數據，用好大數據，增強利用數據推進各項工作的本領，不斷提高對大數據規律的把握能力，使大數據在各項工作中發揮更大作用。②

《關于進一步加強文藝節目及其管理人員管理的通知》要求：“開展權威專業文藝評論……科學看待收視率、點擊率等量化指標，加大‘中國視聽大數據’推廣應用力度。”③《廣播電視行業統計管理規定》在第十三條中規定：“廣播電視主管部門應當依托大數據統計信息系統，統籌收視收聽率（點擊率）統計工作，對數據的采集、發布進行監督。”④

為更好應用大數據分析等科技手段來推動法治建設，2022年6月29日，法規司全體干部赴總局規劃院進行大數據調研，深入了解中國視聽大數據平臺建設和廣電視聽融合傳播基礎信息平臺等的發展，用大數據賦能廣播電視法治建設。

2018年12月，廣電總局廣播電視節目收視綜合評價大數據系統（CVB系統）正式開通運行，并于2020年成為唯一經國家統計局批準執行的政府部門統計調查項目。目前，該系統已經實現對全國3.8億有線電視、IPTV和互聯網電視用戶收視數據的匯聚和分析。本次調研對優化收視率評價體系有了深入探索。

2022年8月29日，法規司全體干部赴總局廣科院進行調研，重點考察了廣播電視人工智能應用國家廣播電視總局重點實驗室、直播衛星機頂盒入網認證檢測實驗室、應急廣播技術研究國家廣播電視總局重點實驗室等，對與“收視率”造假問題相關的“深度偽造”技術鑒別、“數字版權管理”等課題進行了深入研究。

四、調研成果

（一）收視率造假的原因解密

1. 評價指標單一，缺乏正確觀念

收視率作為成本效益核算中的重要指標，在競爭中承擔著評估投資回報的重要作用，為提高達成競爭目標的精確性和命中率把關。收視率作為最直觀的數據指標，直接顯示出電視頻道或節目受觀眾關注的程度，廣告商必然會選擇受眾度高、觀看人數多的電視頻道或節目作為廣告投放對象。個別電視臺廣告部為爭取廣告資源，便開始收視率造假行為，個別電視臺甚至在購劇合同中，強行要求將收視率與購片價格掛鉤，從而引導電視劇制片方去購買收視率。如果電視劇未能達到預期收視率，制片方則會面臨無法收回尾款、換擋、撤檔等不利后果。

2. 電視臺數量眾多，競爭壓力過大

我國電視行業在短短幾十年間獲得迅猛發展。我國目前電視臺總數是日本的22倍，美國的2～3倍，成為世界上電視臺最多的國家。在國家“四級辦電視、四級辦廣播、四級混合覆蓋”的大背景下，在十幾年時間里，我國電視臺數量出現爆發式增長。電視行業內部競爭已經白熱化，個別電視臺迫于競爭壓力鋌而走險。由于收視率是廣告商投放廣告資源的重要參考指標，因此個別電視臺便開始從收視率上做手腳?！笆找暵试旒佟背蔀槠湓诩ち业氖袌龈偁幹小岸嗫旌檬　?、走“捷徑”、力爭上游的“幕后制勝法寶”。

3. 豐厚利益驅使，缺乏法律制約

違法成本低、利潤回報高是收視率造假的重要誘因之一。目前的造假手段主要是污染樣本戶和篡改數據。以污染樣本戶而言，假如某市場有300樣本戶，共約一千余人，污染其中一戶，收視率大致會發生0.3%的變化。在當前各大衛視競爭激烈的微收視時代，許多黃金時段的節目或頻道收視率能達到0.1%已實屬不易。收視率每提升1個百分比，便會為電視臺帶來數以百萬計的豐厚廣告收益。因此，個別電視臺為獲取高額廣告利潤回報，不惜鋌而走險購買收視率。同時，我國收視率市場的法律尚不健全。在現實操作中，許多人從事了收視率造假的違法違規行為卻未遭受問責處罰，違法成本低廉無疑助長了持續造假的不正之風。

（二）明晰收視率造假涉及的非法行為

通過調查研究，收視率造假主要涉及以下法律：

1.造假主體如果通過不正當手段獲取樣本戶信息，并進一步使用該樣本戶信息干擾樣本戶的正常收視行為以人為提高收視率，可能構成《反不正當競爭法》第九條所規制的侵犯商業秘密行為，⑤情節嚴重的，甚至會構成《刑法》第二百一十九條規定的“侵犯商業秘密犯罪”。⑥

2.收視率造假主體非法獲取、出售或以其他方式向他人提供樣本戶個人信息的，存在違反個人信息保護法律法規，甚至有構成刑事犯罪的可能。我國《刑法》修正案（九）中明確規定違法國家有關規定，向他人出售或者提供公民個人信息，情節嚴重的，構成犯罪；在未經用戶許可的情況下，非法獲取用戶的個人信息，情節嚴重的，也將構成“侵犯公民個人信息罪”。⑦

3.若造假主體使用的是入侵收視率測量儀及相應的數據傳輸網絡從而干擾調查機構數據統計，則可能違反《網絡安全法》第二十七條⑧及《治安管理處罰法》第二十九條，并可能因此被處以沒收違法所得、拘留、罰款等行政處罰。⑨

五、調研結論

（一）加快推進《廣播電視法》立法進程

目前，《廣播電視法》（征求意見稿）第五十六條已明確規定：“廣播電視主管部門依法規范廣播電視信息數據收集、存儲、加工、使用、提供、交易、公開等行為，保障廣播電視信息數據安全?！雹獠⒃诘谄呤l規定：“廣播電視從業主體向負責監督檢查的廣播電視主管部門隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的，由縣級以上人民政府廣播電視主管部門責令停止違法活動，予以警告并可以通報批評，并處一萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓七日至三十日，并處十萬元以上三十萬以下的罰款；情節特別嚴重的，由原許可機關吊銷許可證、資質證書并可以責令一年以上五年以內不得從事相關廣播電視活動，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上十萬元以下的罰款?！?在第七十五條規定：“有下列情形之一的，由縣級以上人民政府廣播電視主管部門依照有關法律、行政法規及國家有關規定予以處罰：（三）廣播電視信息數據收集、存儲、加工、使用、提供、交易、公開等行為違反規定的?！眑

目前，《廣播電視法》已列入國務院立法工作計劃和中宣部《宣傳思想工作要點》，同時還納入了國家“十四五”文化發展規劃,予以重點推進。

（二）運用大數據改善收視評價體系，推動相關法治研究

中國視聽大數據（CVB）已實現全流程自動化、封閉化處理，防止人為操縱，抗污染能力強，目前核心指標分9大類別4大維度共88項，除了收視率，還有到達率、忠實度、流入率等多項標準，“唯收視率”僅是單一指標。要充分發揮大數據國家隊的優勢，引導更多影視公司、衛視平臺回歸內容。同時將繼續從法治層面深入探索。第一，建議設立收視收聽數據公布許可，以確保相關數據的公信力。第二，建議規定廣播電視行政部門對于政務大數據、社會治理大數據的收集使用權限，加快媒體深度融合，推動廣播電視媒體成為社會治理的一部分。建議完善節目評估結果應用的表述。

（三）加強普法工作

收視率造假問題已經涉及了《刑法》《反不正當競爭法》等多部法律。習近平總書記指出，領導干部要做尊法守法學法用法的模范?。為此，法規司強化使命擔當，踐行宗旨意識，奮力推進“八五”普法，指導推動各級廣播電視和網絡視聽媒體，深入學習宣傳習近平法治思想，加強對憲法、民法典、總體國家安全觀等的教育宣傳，同時把法治教育納入干部教育體系，寓普法于服務管理中，辦好法治培訓，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷提升全行業法治水平。

六、結語

收視率本身僅是一個指標，盲目追求只能帶來虛假的數據和資源的損耗，不盡快拔藤除瘤就會導致其野蠻生長，影響廣播電視和網絡視聽行業健康發展。要切實引導社會改變“唯收視率”的評價方式、注重文藝創作本身，就必須從法治手段入手，建立健全法律約束和監管機制，并打出執法、普法組合拳，嚴懲專業造假黑色產業鏈，為滿足人民群眾對美好生活的向往提供法治保障，為廣播電視和網絡視聽行業高質量發展創造清朗空間。

注釋：①?《習近平在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm

②《習近平主持中共中央政治局第二次集體學習并講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm

③《關于進一步加強文藝節目及其管理人員管理的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-09/02/content_5635019.htm

④《廣播電視行業統計管理規定》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5517499.htm

⑤《中華人民共和國反不正當競爭法》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/9a37c6ff150c4be6a549d526fd586122.shtml⑥《中華人民共和國刑法》，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3OTZhNjM2YTAxNzk4MjJhMTk2NDBjOTI

⑦《中華人民共和國刑法修正案（九）》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587.htm

⑧《中華人民共和國網絡安全法》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201611/270b43e8b35e4f7ea98502b6f0e26f8a.shtml⑨《中華人民共和國治安管理處罰法》，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3OTAxNjc4YmY3NDc4ZTA2OTU

⑩??《國家廣播電視總局關于公開征求〈中華人民共和國廣播電視法（征求意見稿）〉意見的通知》，http://www.nrta.gov.cn/art/2021/3/16/art_113_55407.html

(作者：劉俐  路尋  單位：國家廣播電視總局政策法規司)