學(xué)前教育在幫助兒童提高學(xué)業(yè)表現(xiàn)、發(fā)展社交和情感技能、促進(jìn)兒童平等發(fā)展等方面發(fā)揮著巨大作用(；；)；同時(shí)，對(duì)于打破貧困代際傳遞、促進(jìn)教育和社會(huì)公平具有重要戰(zhàn)略意義。近年來，世界各國對(duì)學(xué)前教育的重要戰(zhàn)略價(jià)值與功能的認(rèn)識(shí)不斷深化，為更好地普及學(xué)前教育，讓每一名適齡兒童尤其是弱勢(shì)兒童平等地獲得學(xué)前教育機(jī)會(huì)，世界許多國家和地區(qū)實(shí)施了學(xué)前免費(fèi)教育政策(夏婧，韓小雨，龐麗娟，2010)。2015年由聯(lián)合國教科文組織主辦的“世界教育論壇”所頒布的《仁川宣言》，鮮明地提出：“我們也鼓勵(lì)提供至少1年有質(zhì)量的免費(fèi)義務(wù)學(xué)前教育，讓所有的孩子都有機(jī)會(huì)獲得有質(zhì)量的兒童早期發(fā)展、看護(hù)和教育。”()這為學(xué)前一年免費(fèi)教育理念在全球范圍內(nèi)傳播提供了政策依據(jù)。

是否將學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，是近年來我國社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題；2015年國家全面二孩政策放開后，人們對(duì)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限到學(xué)前階段的呼吁更加強(qiáng)烈。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性、普及性和免費(fèi)性的特征，受我國九年義務(wù)教育均衡發(fā)展和質(zhì)量提升的任務(wù)依然艱巨、國家財(cái)力相對(duì)有限以及社會(huì)共識(shí)需進(jìn)一步提升等因素影響，當(dāng)前義務(wù)教育向?qū)W前三年延伸尚不具備成熟的條件()。從我國當(dāng)前的基本國情出發(fā)，量力而為，在合適時(shí)間將學(xué)前一年納入義務(wù)教育系統(tǒng)或者分階段推進(jìn)免費(fèi)教育則相對(duì)適宜(；；；；)。“義務(wù)”與“免費(fèi)”存在顯著差別但又互相關(guān)聯(lián)，“免費(fèi)”是“義務(wù)”的一個(gè)基本要件，“義務(wù)”則為“免費(fèi)”提供根本保障，兩者實(shí)現(xiàn)的前提均在于充足的經(jīng)費(fèi)資源。在國家“目前尚不延長(zhǎng)義務(wù)教育年限”的政策背景下(；)，鑒于學(xué)前教育發(fā)展的重要意義，通過對(duì)其他國家實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)、我國普及義務(wù)教育的歷程以及地方免費(fèi)學(xué)前教育實(shí)踐的分析，本文提出了分“三步走”實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育的可能方案；并在未來我國學(xué)齡人口規(guī)模預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)各階段所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)資源進(jìn)行測(cè)算，從而為我國學(xué)前一年免費(fèi)教育的推進(jìn)制定路線圖和規(guī)劃表。

實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育關(guān)涉到投入多少資金、如何配置資金、如何分擔(dān)投入等問題，同時(shí)也受一個(gè)國家教育管理體制、政府重視程度、文化教育傳統(tǒng)等因素影響。這需要政府從經(jīng)濟(jì)財(cái)力平穩(wěn)過渡和汲取實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的視角出發(fā)，做出科學(xué)合理的規(guī)劃并逐步探索推進(jìn)。研究發(fā)現(xiàn)，美韓等國一般采取從農(nóng)村貧困地區(qū)到城市、從高齡幼兒到低齡幼兒的方式逐步擴(kuò)大學(xué)前教育資源的覆蓋面；同樣，我國在發(fā)展九年義務(wù)教育過程中采取了從西部到東部、從農(nóng)村到城市“分區(qū)規(guī)劃、分步實(shí)施”的策略；一些地區(qū)也采取分階段、分群體的方式實(shí)行免費(fèi)學(xué)前教育政策：這些都為我國普及學(xué)前一年免費(fèi)教育提供了借鑒思路。

雖然基于各國迥異的文化和教育傳統(tǒng)，公共財(cái)政資金為不同年齡兒童所提供的學(xué)前教育免費(fèi)項(xiàng)目的范圍和類型差異較大(, p.22)，但為適齡兒童提供學(xué)前一年免費(fèi)教育已成為國際趨勢(shì)。同時(shí)，由于“以處境不利兒童為對(duì)象的早期教育投資，其收益往往是最高的”(；)，各國在實(shí)施學(xué)前免費(fèi)項(xiàng)目或?qū)W前義務(wù)教育過程中，優(yōu)先將處境不利兒童作為免費(fèi)學(xué)前教育的保障對(duì)象，并采取從學(xué)前一年到學(xué)前三年逐漸覆蓋的發(fā)展策略。

例如，韓國學(xué)前教育免費(fèi)政策的實(shí)施就是采取了從高齡幼兒到低齡幼兒、從農(nóng)村貧困地區(qū)到城市逐步推進(jìn)的策略。1997~2004年，韓國制定“幼兒教育改革計(jì)劃”，僅對(duì)農(nóng)村低收入家庭的兒童提供免費(fèi)一年學(xué)前教育；2004年，韓國建立了分級(jí)支持幼兒保教費(fèi)用系統(tǒng)，擴(kuò)大了資助兒童的范圍，農(nóng)村地區(qū)和城市低收入家庭孩童均可接受學(xué)前一年免費(fèi)教育(, p. 12)；2012年起，韓國所有幼兒機(jī)構(gòu)的5歲幼兒開始享受免費(fèi)幼兒教育，這項(xiàng)普遍的資助政策到2013年3月擴(kuò)展到3歲及4歲幼兒；同時(shí)，韓國政府也開始對(duì)0到2歲幼兒實(shí)施免費(fèi)兒童保育計(jì)劃()。當(dāng)前，韓國實(shí)行小學(xué)、初中兩階段的10年義務(wù)教育，但3~6歲幼兒的學(xué)前教育已被納入正規(guī)學(xué)制系統(tǒng)內(nèi)并實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)政策。

同樣，實(shí)行“K-12教育體制”的美國在學(xué)前教育普及發(fā)展中實(shí)施了各種相關(guān)項(xiàng)目，為處境不利兒童提供免費(fèi)教育；并通過將“學(xué)前一年納入義務(wù)教育年限、開展普及學(xué)前教育”等方式，使政府對(duì)幼兒教育的資助范圍由學(xué)前一年拓展到學(xué)前兩年或三年。一方面，1964年“開端計(jì)劃”(Heart Start)、1994年“提前開端計(jì)劃”(Early Head Start)等一系列法案針對(duì)3~5歲的貧困家庭子女進(jìn)行免費(fèi)的補(bǔ)償教育，以提高其入學(xué)準(zhǔn)備的水平；2002年又專門推行“Good Start，Grow Smart”動(dòng)議，形成面向0~5歲處境不利兒童的全方位的“開端計(jì)劃”服務(wù)體系()。另一方面，1985年美國將5歲兒童教育劃入義務(wù)教育的年限(美國絕大多數(shù)州規(guī)定學(xué)前一年教育的入學(xué)年齡為5歲)；80年代末以后開展“普及學(xué)前教育”運(yùn)動(dòng)，由公共財(cái)政支持，針對(duì)3歲、4歲幼兒實(shí)施免費(fèi)、非強(qiáng)制教育。可見，優(yōu)先保障弱勢(shì)群體的保教需求、逐步降低接受免費(fèi)學(xué)前教育的年齡是美國政府資助學(xué)前教育的特點(diǎn)。

為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民群眾對(duì)教育發(fā)展的需求，加快人才培養(yǎng)的進(jìn)程，提高國民素質(zhì)，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出分三類地區(qū)“有步驟地實(shí)施九年制義務(wù)教育”。1986年《義務(wù)教育法》正式以法律形式宣布將以國家強(qiáng)制力在全國推行九年義務(wù)教育。1992年，黨的十四大明確提出“到本世紀(jì)末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務(wù)教育”。由于當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人口眾多，1994年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于 < 中國教育改革與發(fā)展綱要>的實(shí)施意見》以及當(dāng)年召開的第二次全國教育工作會(huì)議，先后提出采取“分區(qū)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，分步實(shí)施”的原則和以縣為單位“三步走”的策略來普及義務(wù)教育。經(jīng)過中央和各級(jí)政府、人民群眾的多方努力，到2007年全國“兩基”人口實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，針對(duì)地區(qū)、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展極不均衡以及義務(wù)教育亂收費(fèi)的現(xiàn)象，2002年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，提出保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的具體措施；2003年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》提出對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困家庭的學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策；2005年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，規(guī)定從2006年農(nóng)村中小學(xué)春季學(xué)期開學(xué)起，分年度(2006-2010年)、分地區(qū)(西部地區(qū)農(nóng)村、中部地區(qū)和東部地區(qū)農(nóng)村、各地農(nóng)村)逐步實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)政策；2008年《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》提出“從2008年秋季學(xué)期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)”；2015年《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》則進(jìn)一步規(guī)定在2016年、2017年分步實(shí)施“統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”和“統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生‘兩免一補(bǔ)’政策”。

可見，我國分類、分步普及九年義務(wù)教育是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和各地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展階段的不同所做出的歷史選擇，符合當(dāng)時(shí)的基本國情。當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)時(shí)，實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育被提上日程，國家在普及和鞏固九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，采取從西部到東部、從農(nóng)村到城市逐步推進(jìn)的方式實(shí)行義務(wù)教育免費(fèi)政策。

為了滿足貧困地區(qū)子女接受學(xué)前教育的需求，近些年來我國20余個(gè)省份及其市縣先行探索，進(jìn)行學(xué)前教育免費(fèi)的政策實(shí)踐，取得了積極成果。早在2007年，重慶市、廣東省部分地區(qū)就開始探索實(shí)施一年或三年的面向農(nóng)村貧困留守兒童或全部戶籍幼兒的學(xué)前教育免費(fèi)制度()。此后，不僅一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(如浙江、江蘇)先后開展了不同范圍、不同年限的免費(fèi)學(xué)前教育，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)(如青海、新疆)也逐步探索面向不同群體、不同年齡幼兒的免費(fèi)學(xué)前教育。例如，有代表性的重慶市，從先期一年免費(fèi)實(shí)行八年后擴(kuò)展至三年免費(fèi)；濰坊市高新區(qū)則從學(xué)前一年免費(fèi)逐步擴(kuò)大到學(xué)前兩年免費(fèi)，再到普及學(xué)前三年免費(fèi)()。不同地區(qū)免費(fèi)學(xué)前教育政策的實(shí)施，帶動(dòng)了學(xué)前教育的普及，同時(shí)也為全國層面實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2016年我國學(xué)前教育三年毛入園率達(dá)到77.4%(其中，毛入園率高于全國平均的省市所占比例達(dá)到87.1%)，適齡兒童接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)大幅度增加。然而，由于我國學(xué)前教育發(fā)展起步較晚，歷史欠賬較多，中西部農(nóng)村學(xué)前一年教育的普及率較低、質(zhì)量也很差。“在農(nóng)村尤其是在我國連片特困地區(qū)，學(xué)前三年毛入園率普遍在50%以下，不少貧困縣甚至僅30%~40%。同時(shí)，還有大量的農(nóng)村留守學(xué)前兒童、城市流動(dòng)學(xué)前兒童、困難家庭兒童和殘疾兒童等，他們中的大部分處于‘入園難’困境。”()可以說，學(xué)前教育仍然是整個(gè)教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。2016年6月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出：“國家繼續(xù)支持學(xué)前教育發(fā)展，重點(diǎn)向中西部革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)農(nóng)村傾斜……到2020年，中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前三年毛入園率達(dá)到70%。”加快發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育成為未來中西部教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，在推進(jìn)過程中，無論是擴(kuò)充公民辦幼兒園資源還是補(bǔ)充學(xué)前教育師資，都需要大量的資金投入，但當(dāng)前我國學(xué)前教育的總投入水平(尤其是財(cái)政投入水平)較低。對(duì)UNESCO數(shù)據(jù)庫關(guān)于入園率、師幼比和經(jīng)費(fèi)投入等的國際比較研究發(fā)現(xiàn)：學(xué)前三年毛入園率在80%以上的國家，學(xué)前教育投入占GDP的比例平均為0.51%，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比平均為9.67%；毛入園率在60%~80%的國家，學(xué)前教育投入占GDP的比例平均為0.43%，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比平均為7.73%()。2015年我國學(xué)前教育總投入占GDP的比例僅為0.35%(學(xué)前財(cái)政性教育投入占GDP的比例為0.16%)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比僅為3.9%, 與國際平均水平尚存在較大差距。可以說學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)尤其是財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的短缺在很大程度上制約著我國學(xué)前教育發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量。

現(xiàn)實(shí)需求和歷史欠賬并存。考慮到我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)狀況以及中西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展水平，在國家財(cái)力資源相對(duì)有限的情況下，全國一次性地、全面實(shí)現(xiàn)學(xué)前一年免費(fèi)教育仍存在諸多困難。因此，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，本研究假定我國采取從點(diǎn)到面的形式、分三個(gè)階段循序漸進(jìn)地實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育：一是2020年中西部農(nóng)村地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)學(xué)前一年免費(fèi)教育；二是2025年中西部地區(qū)和東部農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)學(xué)前一年免費(fèi)教育；三是2030年實(shí)現(xiàn)學(xué)前一年免費(fèi)教育在全國的全覆蓋。

學(xué)前一年教育的在園兒童規(guī)模和學(xué)前一年教育的生均運(yùn)營成本是測(cè)算學(xué)前一年納入義務(wù)教育后幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)的基本依據(jù)。分區(qū)域、分年度實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育，需要核算出不同年度、不同地區(qū)的城鄉(xiāng)適齡兒童數(shù)和學(xué)前一年教育的生均運(yùn)營成本。我國現(xiàn)有教育體制中，5~6歲的學(xué)前一年兒童與3~5歲的兒童基本上是在同一所幼兒園接受教育，共同享有師資和設(shè)備設(shè)施，相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)并未單獨(dú)列支，因此，本研究以學(xué)前三年生均運(yùn)營成本指標(biāo)來計(jì)算學(xué)前一年的生均成本。

學(xué)前一年受教育人口是測(cè)算學(xué)前一年免費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)需求規(guī)模的必要條件；分年度、分區(qū)域的城鄉(xiāng)新生幼兒數(shù)則是不同方案下實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育的財(cái)政資源需求測(cè)算的基礎(chǔ)前提。本研究的測(cè)算步驟如下：

1.2016~2025年全國新生人口數(shù)測(cè)算

2015年，“國家衛(wèi)生計(jì)生委調(diào)整完善生育政策目標(biāo)人群測(cè)算組”組織中國人民大學(xué)、中國社會(huì)科學(xué)院、中國人口與發(fā)展研究中心的相關(guān)專家，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)，假定“從2016年起正式實(shí)施全面二孩政策”，采用多個(gè)模型對(duì)全面二孩政策的目標(biāo)人群及政策調(diào)整后出生人口的變動(dòng)情況進(jìn)行測(cè)算，并參考其他相關(guān)人口研究機(jī)構(gòu)的研究結(jié)果，最終得到2016~2050年全國人口預(yù)算表(, 第57-58頁)。

預(yù)算表包括政策不調(diào)整的人口預(yù)測(cè)和政策調(diào)整后的人口預(yù)測(cè)，其中，政策調(diào)整后的預(yù)測(cè)包括了高、中、低三個(gè)方案。由于該項(xiàng)目組提出“從2016年起正式實(shí)施全面二孩政策”的假定與實(shí)際情況一致，測(cè)算方法科學(xué)且數(shù)據(jù)來源可靠，綜合考慮后，本文采用其對(duì)2016~2025年全國新生人口的預(yù)測(cè)結(jié)果，即政策調(diào)整后的中方案(見)。

2.2016~2025年各省市新生人口數(shù)測(cè)算

根據(jù)，2000~2015年，全國31個(gè)省市的年末常住人口數(shù)占全國總?cè)丝诘谋戎鼗痉€(wěn)定(16條折線基本重合)；其中，2010~2015年各省市年末常住人口占全國總?cè)丝诘谋戎馗歉叨确€(wěn)定。同時(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)過二十余年城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口高速流動(dòng)后，2015年以來城鎮(zhèn)化率和人口流動(dòng)率增速趨緩(見)。故而，本文假定“各省市的年末常住人口占總?cè)丝诘谋戎鼗颈３植蛔儭钡默F(xiàn)象在未來10年內(nèi)將繼續(xù)存在，并取“2010~2015年所占比重的平均值”進(jìn)行相關(guān)測(cè)算。

據(jù)，2010~2015年，不同地區(qū)人口出生率雖不如各省市年末常住人口占總?cè)丝诘谋戎匾粯臃€(wěn)定，但相對(duì)于31個(gè)省份之間的出生率波動(dòng)而言，六年間各省市出生率內(nèi)部的波動(dòng)仍顯穩(wěn)定。因此，本文假定各省市未來10年的出生率保持穩(wěn)定(取2010~2015年出生率的平均值)。

新生人口、常住人口和出生率的關(guān)系如公式2.1.1所示：

根據(jù)公式2.1.1，可以得到各個(gè)省市新生人口占全國新生人口的比重，即公式2.1.2，

將公式2.1.2求得的比重歸一化，最終得到各省市新生人口占全國新生人口的比重。依據(jù)2016~2025年全國新生人口的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，進(jìn)而預(yù)測(cè)2016~2025年各省市的新生人口規(guī)模(本文僅呈現(xiàn)三個(gè)年度)。

3.2016~2025年分城鄉(xiāng)新生幼兒數(shù)測(cè)算

實(shí)施全面二孩政策后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生育政策一致。假設(shè)同一省市城鎮(zhèn)的生育率與農(nóng)村的生育率相同，則可知各省市,

又由于：

因此，可得各省市，

根據(jù)直線擬合或曲線擬合的方法，建立模型對(duì)各省市2005~2015年的城鎮(zhèn)化率進(jìn)行擬合，并預(yù)測(cè)各省市2016~2025年的城鎮(zhèn)化率。同時(shí)根據(jù)各地區(qū)新生人口數(shù)和公式2.1.5，計(jì)算可得31個(gè)省市城鎮(zhèn)和農(nóng)村的新生人口數(shù)。

4.2015年各省市分城鄉(xiāng)新生人口估測(cè)

根據(jù)公式2.1.1，可以得到新生人口與年末常住人口和出生率的關(guān)系，如公式2.1.6。

根據(jù)各省市2014、2015年的年末常住人口和2015年的出生率，通過公式2.1.6，測(cè)算可得各省市2015年新生人口數(shù)；結(jié)合各省市2015年的城鎮(zhèn)化率，通過公式2.1.5，估算得到各省市2015年城鎮(zhèn)、農(nóng)村的新生人口規(guī)模。

在我國，各級(jí)政府部門財(cái)政預(yù)算用于教育的費(fèi)用支出包括教育事業(yè)費(fèi)支出(各級(jí)教育的人員經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出)和基本建設(shè)支出(建筑校舍和購置大型教學(xué)設(shè)備的費(fèi)用)兩項(xiàng)。其中，教育事業(yè)費(fèi)支出是教育經(jīng)費(fèi)支出的主要構(gòu)成部分，也是維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障條件，因此本研究選擇該指標(biāo)作為衡量學(xué)前一年教育正常運(yùn)營成本的指標(biāo)。同時(shí)，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、居民消費(fèi)水平等存在較大差異，并且國家對(duì)幼兒園生均經(jīng)費(fèi)并未制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)(國際上也無參照標(biāo)準(zhǔn))，為了避免不同物價(jià)水平造成的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)不可比較的局限性，本研究采用國際通用的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)公式(生均經(jīng)費(fèi)支出與人均GDP的比例)來計(jì)算各地區(qū)學(xué)前教育的生均運(yùn)營成本(即生均事業(yè)費(fèi)指數(shù)與在園學(xué)生數(shù)的乘積)，以衡量各地區(qū)學(xué)前教育的投入水平。

1.生均事業(yè)費(fèi)指數(shù)

根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2011~2015年間，全國幼兒園生均事業(yè)費(fèi)指數(shù)從12.2%提高到14.6%()；除了陜西、貴州和青海的幼兒園生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)外，其他地區(qū)幼兒園生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)均有不同程度的增長(zhǎng)。同期，全國地方農(nóng)村幼兒園生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)由6.6%提高到10.4%，各地區(qū)農(nóng)村幼兒園生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)也呈現(xiàn)提升趨勢(shì)。隨著各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育重視程度的提高以及經(jīng)費(fèi)投入的不斷增長(zhǎng)，未來各地區(qū)幼兒園生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)仍會(huì)呈提高趨勢(shì)。然而，由于生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)受生均事業(yè)費(fèi)支出和人均GDP雙重因素影響，預(yù)測(cè)存在較大困難和不確定性，本研究假設(shè)未來20年內(nèi)我國各地區(qū)學(xué)前教育生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)保持不變并依此進(jìn)行測(cè)算。

2.地方人均GDP

近年來，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速趨緩，尤其是2012年以來GDP增速維持在6%~8%之間；從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境來看，長(zhǎng)期內(nèi)我國GDP增長(zhǎng)速度都將保持相對(duì)穩(wěn)定。基于此，本研究按照2012~2015年各地區(qū)人均GDP的年均增長(zhǎng)率對(duì)未來各地區(qū)的人均GDP進(jìn)行測(cè)算。

一般而言，實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育需要由政府全額承擔(dān)學(xué)前一年教育費(fèi)用。但在現(xiàn)有條件下實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)意味著政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入不僅需要覆蓋到學(xué)前一年全部?jī)和氖芙逃M(fèi)用，還要分擔(dān)公辦幼兒園3~5歲兒童的受教育費(fèi)用，即學(xué)前一年納入義務(wù)教育的政府財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入=學(xué)前一年義務(wù)化的財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)+公辦園3~5歲幼兒人數(shù)*生均運(yùn)營成本*公辦園的政府分擔(dān)比例(劉炎，涂玥，康建琴，2014)。本研究采用這一方法來計(jì)算在不同年度、不同地區(qū)實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育后的財(cái)政教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模。

2020年將中西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前一年教育納入免費(fèi)教育范疇后，全國學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求量由三部分構(gòu)成：(1)中西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前一年教育的財(cái)政教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入總量，這需要計(jì)算中西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園的生均事業(yè)費(fèi)支出指數(shù)、中西部地區(qū)人均GDP和農(nóng)村幼兒園的學(xué)前一年兒童總規(guī)模。(2)中西部城市和東部地區(qū)的學(xué)前一年教育成本中政府應(yīng)分擔(dān)的規(guī)模。(3)各地區(qū)幼兒園3~5歲兒童教育費(fèi)用中需由政府投入的規(guī)模。經(jīng)測(cè)算，如果2020年中西部農(nóng)村率先實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育，則全國學(xué)前教育財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求總量達(dá)到2910億元, 與2015年財(cái)政投入量相比增長(zhǎng)了1.6倍(2015~2020年五年間的年均增長(zhǎng)速率應(yīng)至少達(dá)到21%)，比不實(shí)施免費(fèi)政策的財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入高出89億元。

2025年，若中西部和東部農(nóng)村均實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育，全國學(xué)前教育發(fā)展所需的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額由三部分構(gòu)成：(1)中西部和東部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前一年教育的財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)投入總量。(2)東部城市地區(qū)學(xué)前一年教育的財(cái)政教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)。(3)各地區(qū)幼兒園3~5歲兒童的財(cái)政教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)。三項(xiàng)合計(jì)，即2025年實(shí)施免費(fèi)政策的全國幼兒園財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入總量約達(dá)到4535億元(2020~2025年間的年均增速達(dá)到9.5%)；相反，不實(shí)施免費(fèi)政策的財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入量約為4183億元，兩者相差352億元。

2030年若各地區(qū)均實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育，全國幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額由兩部分構(gòu)成：(1)各地區(qū)學(xué)前一年教育的財(cái)政教育費(fèi)用投入量；(2)各地區(qū)幼兒園3~5歲兒童的財(cái)政教育費(fèi)用規(guī)模。計(jì)算可得，該年度我國各地區(qū)均實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育所需的財(cái)政教育資金合計(jì)達(dá)5000億元(2025~2030年間的年均增速至少達(dá)到2%)，比不實(shí)施免費(fèi)政策多投入財(cái)政資金809億元。

在實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)教育的假設(shè)前提下，本文提出了我國在目標(biāo)年度將學(xué)前一年免費(fèi)政策逐步覆蓋到所有適齡兒童的實(shí)施路徑。推進(jìn)學(xué)前一年免費(fèi)教育，需要充足的財(cái)政資源支持。在運(yùn)用相關(guān)模型對(duì)不同年度、不同地區(qū)分城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村新生人口規(guī)模進(jìn)行測(cè)算的基礎(chǔ)上，本文假定未來20年內(nèi)各地區(qū)城鄉(xiāng)幼兒園生均事業(yè)費(fèi)指數(shù)和人均GDP年均增長(zhǎng)速率維持不變，并依此對(duì)不同階段的財(cái)政教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求量進(jìn)行測(cè)算。結(jié)果顯示：2020年中西部農(nóng)村地區(qū)率先實(shí)行學(xué)前一年免費(fèi)教育，則全國學(xué)前三年教育財(cái)政資源需求總額達(dá)到2910億元, 比不實(shí)施免費(fèi)政策需多投入89億元；2025年中西部地區(qū)和東部農(nóng)村地區(qū)實(shí)施學(xué)前一年免費(fèi)所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)資源總量達(dá)到4535億元, 比不實(shí)施免費(fèi)政策需多投入352億元；2030年全國各地區(qū)學(xué)前一年均免費(fèi)，則需要政府財(cái)政投入5000億元, 比不實(shí)施免費(fèi)政策需多投入809億元；2015~2030年的三個(gè)五年間，財(cái)政性教育事業(yè)費(fèi)投入的年均增速分別約為21%、9.5%和2%。總之，推行學(xué)前一年免費(fèi)教育政策需要政府投入更多資金來予以保障，因此對(duì)政府提出了更高要求。未來很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國學(xué)前教育尤其是農(nóng)村學(xué)前教育面臨著規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提升的雙重任務(wù)，在分階段、分地區(qū)、分群體穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)前一年免費(fèi)教育的過程中，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和學(xué)前教育發(fā)展實(shí)際需求，不斷加強(qiáng)各級(jí)政府的財(cái)政投入水平，以保障財(cái)政教育資源的充足性。

以上結(jié)果對(duì)實(shí)施免費(fèi)政策后學(xué)前教育投入總額進(jìn)行了基本分析，當(dāng)然，要順利有序地實(shí)施免費(fèi)一年學(xué)前教育，我們還需對(duì)經(jīng)費(fèi)投入主體和投入方式、經(jīng)費(fèi)分配方式等作出規(guī)定。首先，就經(jīng)費(fèi)投入主體和投入方式而言，實(shí)施學(xué)前一年教育免費(fèi)政策涉及各級(jí)政府投入多大比例的問題。目前，絕大多數(shù)省份采取“以縣為主”的財(cái)政分擔(dān)與管理模式，只有少數(shù)地方是由市縣兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。但現(xiàn)實(shí)是，全國縣級(jí)政府財(cái)政投入還沒有完全到位，縣級(jí)教育財(cái)政充足度的地區(qū)間差異較大()，省內(nèi)各縣之間差異的影響遠(yuǎn)大于省際之間的差異(, 第327-341頁)，再加上縣級(jí)資金的統(tǒng)籌層次低、調(diào)節(jié)范圍小以及縣級(jí)財(cái)政支撐義務(wù)教育的責(zé)任艱巨，以縣為主的財(cái)政投資方式很難從根本上解決學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的短缺與不均衡等問題。因此，在“三步走”戰(zhàn)略下，適度提升學(xué)前教育財(cái)政投入的層次和重心，強(qiáng)化中央和省級(jí)政府在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任，并依據(jù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及不同階段推行免費(fèi)教育的任務(wù)，細(xì)化各級(jí)政府的具體財(cái)政分擔(dān)比例，以構(gòu)建學(xué)前教育財(cái)政投入合理有效的保障機(jī)制。與此同時(shí)，要建立與完善學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。中央或省級(jí)政府要對(duì)學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用效益進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，對(duì)各地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例要以當(dāng)?shù)氐目?jī)效表現(xiàn)為重要依據(jù)，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等形式加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入主體的激勵(lì)，以不斷提高學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模。其次，就經(jīng)費(fèi)分配方式而言，實(shí)施學(xué)前一年教育免費(fèi)政策還涉及免費(fèi)項(xiàng)目的內(nèi)容。免費(fèi)項(xiàng)目，按照其基礎(chǔ)性和重要性，分為不同的優(yōu)先級(jí)別：最基本的是保育教育費(fèi)，其次是管理費(fèi)、雜費(fèi)，再次是幼兒的其他公用經(jīng)費(fèi)以及代辦費(fèi)等()。根據(jù)“三步走”戰(zhàn)略，本研究建議我國實(shí)施免費(fèi)政策可以先免除幼兒的保育教育費(fèi)，未來國家和地區(qū)的財(cái)力資源更為充足時(shí)，再逐步擴(kuò)大學(xué)前免費(fèi)項(xiàng)目的覆蓋范圍。

本研究主要存在著以下幾個(gè)方面的不足：(1)對(duì)未來的全國新生人口數(shù)，國內(nèi)不同課題組采取不同模型進(jìn)行了測(cè)算，其結(jié)果存有差異，本文在綜合比較基礎(chǔ)上采用了國家衛(wèi)計(jì)委課題組的研究成果，未再單獨(dú)運(yùn)用模型測(cè)算。需要說明的是：2017年全國實(shí)際新生幼兒數(shù)為1723萬人(比2016年減少了63萬)，比國家衛(wèi)計(jì)委的中方案預(yù)測(cè)值少了386.9萬()。因此，本研究采用的全國新生人口預(yù)測(cè)值可能會(huì)對(duì)各省市新生人口預(yù)測(cè)值結(jié)果和財(cái)政經(jīng)費(fèi)需求預(yù)測(cè)結(jié)果產(chǎn)生影響。但實(shí)際上，未來新生人口出生率受年輕一代的生育意愿、生育能力以及資源供給等因素的影響，采用歷史序列中的國家和地區(qū)生育率水平來預(yù)測(cè)未來新生人口出生狀況，無論采用哪個(gè)模型都不可避免地存在一定誤差，且隨著時(shí)間延長(zhǎng)，誤差會(huì)逐年擴(kuò)大。同時(shí)，人口預(yù)測(cè)的基本數(shù)據(jù)來源于定期人口普查、抽樣調(diào)查生育率或年度出生人口報(bào)告等，這些數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可比性也會(huì)對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果產(chǎn)生影響。因此，未來研究中仍需通過多種方式來進(jìn)一步提高人口預(yù)測(cè)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

(2) 由于國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)幼兒園的生均運(yùn)營成本尚無一個(gè)確定的參照標(biāo)準(zhǔn)，本文對(duì)各地幼兒園生均事業(yè)費(fèi)成本進(jìn)行測(cè)算時(shí)，按照2016~2030年間各地區(qū)生均事業(yè)費(fèi)支出水平和政府財(cái)政分擔(dān)比例保持不變的方式來核算各地的財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)需求。實(shí)際上，隨著國家對(duì)學(xué)前教育重視程度的提高和財(cái)政投入力度的加大，各地區(qū)城鄉(xiāng)幼兒園生均事業(yè)費(fèi)支出、生均經(jīng)費(fèi)支出指數(shù)和政府分擔(dān)比例均呈現(xiàn)增高趨勢(shì)，因此實(shí)際財(cái)政經(jīng)費(fèi)需求量會(huì)高于本文的測(cè)算值。其二，在實(shí)際辦園中，不同地區(qū)、不同類型幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量存在明顯差異，不同質(zhì)量定位的幼兒園辦學(xué)成本不同，其財(cái)政預(yù)算投入需求也不同。同時(shí)，隨著各地區(qū)學(xué)前教育普及水平的提高以及社會(huì)民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源需求的增加，各地幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量和發(fā)展水平均會(huì)有不同程度地提升，相應(yīng)地經(jīng)費(fèi)資源需求量也會(huì)大幅提升。本文對(duì)幼兒園生均運(yùn)營成本進(jìn)行測(cè)算時(shí)僅按照各地區(qū)的平均水平進(jìn)行計(jì)算，并未對(duì)幼兒園的高質(zhì)量、中質(zhì)量和低質(zhì)量(基本對(duì)應(yīng)于各地的省示范園、市一級(jí)園、合格園)進(jìn)行明確區(qū)分，因此當(dāng)前的測(cè)算值可能低于實(shí)際需求量。其三，本文在對(duì)人均GDP和財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行測(cè)算時(shí)，暫未考慮物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)，而物價(jià)變動(dòng)可能對(duì)經(jīng)費(fèi)投入水平產(chǎn)生影響。其四，本文僅計(jì)算了財(cái)政性教育事業(yè)費(fèi)的投入規(guī)模，如果把幼兒園的基本建設(shè)費(fèi)用統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模體量更大。基于以上幾點(diǎn)，本文“三步走”戰(zhàn)略下學(xué)前教育財(cái)政事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求的測(cè)算結(jié)果將是最低保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際需求量要高于此。

(3) 學(xué)前一年免費(fèi)教育政策的順利實(shí)施，不僅需要各級(jí)政府雄厚的財(cái)力支撐，還需要大批量、高素質(zhì)的幼兒師資，更需要國家立法與政策的監(jiān)督和保障。在實(shí)行三年一貫制為主的學(xué)前教育學(xué)制背景下，實(shí)施普及學(xué)前一年免費(fèi)教育還需要對(duì)幼兒園內(nèi)部的管理模式、師資配置方式以及經(jīng)費(fèi)撥付和分配方式等進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。但由于篇幅和主題限制，本文尚未專門論述，未來則需對(duì)這些問題做進(jìn)一步研究與探討。