近日，在東南大學附屬中大醫院產科，新掛牌的“‘三孩’生育咨詢門診”引人注目。（圖片來源：視覺中國）

8月20日，全國人大常委會會議表決通過了關于修改人口與計劃生育法的決定，國家主席習近平簽署主席令予以公布，自公布之日起施行。

這是自全面兩孩政策實施修改人口計生法以來，對這部法律的又一次重大修改。修改后的人口計生法規定，國家提倡適齡婚育、優生優育，一對夫妻可以生育三個子女。國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔。

三孩生育政策正式入法，對人們有哪些影響？此次修法，將如何推動破解“生不起”“養不起”背后的痛點難點問題？記者采訪了有關專家學者。

國家提倡適齡婚育、優生優育，一對夫妻可以生育三個子女

我國自20世紀70年代實施計劃生育政策，最初并沒有全國性的法律文件，由各省制定計劃生育條例。1999年“依法治國”寫入憲法，標志著我國治國方略的重大轉變。在此背景下，《中華人民共和國人口與計劃生育法》于2002年施行，2015年實施全面兩孩政策時進行了修改。

為適應我國人口與經濟社會發展新形勢，黨的十九屆五中全會提出，優化生育政策，增強生育政策包容性，促進人口長期均衡發展。《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出，修改人口與計劃生育法，提倡適齡婚育、優生優育，實施三孩生育政策。

此次修法，貫徹落實黨的十九屆五中全會精神和《決定》要求，立足促進人口長期均衡發展，重點圍繞實施三孩生育政策、取消社會撫養費等制約措施、配套實施積極生育支持措施進行修改，同時強化對全面兩孩政策實施前計劃生育家庭合法權益的保障，確保相關政策措施盡快落地實施。

“修改法律，是生育政策調整的關鍵一環。”中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒告訴記者，貫徹落實黨中央決策部署，涉及到對公民生育權利和義務的相應調整，必須通過修法的方式加以確認，修法也為政策實施提供了法律依據和基本框架。

此前的人口計生法規定，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。此次將其修改為：“國家提倡適齡婚育、優生優育。一對夫妻可以生育三個子女。”

“提倡適齡婚育，是推動實現適度生育水平的必要措施。”中國人民大學人口與發展研究中心副主任、教授宋健告訴記者，在一定程度上，過度的晚婚晚育壓縮了育齡人群的生育時限，成為制約我國生育水平的重要因素。

從“提倡”生育兩個子女到“可以”生育三個子女，意味著公民有權在履行計劃生育義務的同時，自主決定生育子女。支振鋒認為，這是關于公民生育權利更為精準的法律表達，同時也有助于劃定政府相關責任的范圍，如采取各項獎勵與社會保障措施，支持公民生育三孩。

修改后的人口計生法刪去了一些現行法律中計劃生育的相關內容，一些表述也發生變化，如“計劃生育行政部門”改為“衛生健康行政部門”。7月27日，“全國優化生育政策電視電話會議”召開，相比曾經的“全國計劃生育工作電視電話會議”，此次會議的關鍵詞已從“計劃生育”變為“優化生育”。

對此，宋健表示，計劃生育仍是我國基本國策，三孩生育政策及配套支持措施仍在計劃生育的框架下實施。但人口與計劃生育工作理念與方式已經發生了重大變革，計劃生育工作被整體納入衛生健康的范疇下，所以表述發生變化是與當前工作形勢和主管部門相呼應的。宋健還稱，在計劃生育實施過程中，優生優育一直是政策內容的有機組成部分，并非這次新提出。無論是普遍一孩、全面兩孩還是目前三孩生育，優生優育都是前提。

取消社會撫養費等制約生育的措施，計劃生育政策實施以來的懲罰手段不再使用

《決定》明確提出，“取消社會撫養費，清理和廢止相關處罰規定。將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤。”修改后的人口計生法貫徹《決定》精神，取消社會撫養費，刪除相關處分規定，刪除與三孩生育政策不適應的規定。

社會撫養費被民間稱為“超生罰款”，政策制定的初衷，是通過經濟罰則來遏制超生行為，同時為超生所增加的社會撫養負擔籌集相應資金，補足投入缺口。修改前的人口計生法第41條規定，不符合本法第18條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費；第42條規定，按照本法第41條規定繳納社會撫養費的人員，是國家工作人員的，還應當依法給予行政處分；其他人員還應當由其所在單位或者組織給予紀律處分。

目前，對社會撫養費的規定主要依據《社會撫養費征收管理辦法》，這是人口計生法配套的三部行政法規之一，另外兩部分別是《流動人口計劃生育工作管理辦法》、《計劃生育技術服務管理條例》。此次修法后，三部配套法規也需要修改或廢除。

此次修法還刪除了原來有關計劃生育證明等與實施三孩生育政策不適應的規定。曾幾何時，個人生育情況與入戶、入學、入職等捆綁掛鉤，超生落戶需先繳納社會撫養費，入學、入職需提供計劃生育證明。“以前是諸多的限制和約束，現在取消了針對公民生育的制約性措施，真正凸顯了生育價值，這是一個根本性的轉變。”支振鋒說。

宋健也認為，取消社會撫養費等制約生育的措施，是此次修法的一大亮點。自計劃生育政策實施以來，獎勵和懲罰兩種經濟手段一直并用，對控制人口過快增長起到了重要的歷史作用。此次修法之后，懲罰手段不再使用，配套支持措施成為主要的政策保障，這是根據我國當前社會經濟和人口形勢作出的重要改變。

探索設立父母育兒假，加強嬰幼兒照護服務……修法完善積極生育支持措施

2016年1月，全面兩孩政策實施后，相當比例的家庭想生不敢生。今年5月，國家宣布實施三孩生育政策后，網上關于“生不起”“養不起”的反映較為集中。“生不起”的背后，既有實際的經濟負擔，也有預期的生育壓力和焦慮。在完善積極生育支持措施方面，修改后的人口計生法也作出了有針對性的規定。

育齡人群的經濟壓力，突出體現在“三育”負擔上。此前，《決定》要求將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，提出了覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。修改后的人口計生法明確提出，“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔。”全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍稱，法律對主要的積極生育支持措施作出規定，有利于引導各級政府提升公共服務水平，采取有效措施，切實降低生育、養育、教育成本，破解“生不起”“養不起”的矛盾，解決群眾后顧之憂。

修改后的人口計生法要求醫療衛生機構開展圍孕期、孕產期保健服務，加強對嬰幼兒照護的支持和指導。宋健認為，由于晚婚晚育已成社會現實，很多女性在初育時就已錯過最佳生育年齡，生育二孩和三孩屬高齡，需增強圍孕期、孕產期保健服務，確保母嬰健康。

修改后的法律還提出“支持有條件的地方探索設立父母育兒假”。父母育兒假是積極生育支持措施中假期制度的一種。按照發達國家經驗，假期制度一般包括婦女產假、丈夫陪產假和父母育兒假三種類型。“父母育兒假體現了夫妻雙方育兒責任的共同分擔，其帶薪休假的性質，部分體現了國家或單位對育兒成本的分擔；同時，它能夠有效減輕育兒過程中由于孩子生病等需要照料時父母無暇顧及的后顧之憂，是對緩解育兒焦慮、提升生育水平很有裨益的一種制度安排。”宋健說。

年輕家長工作在身，有強烈的托育服務需求，相應的供給卻還未跟上。中國人口與發展研究中心2020年啟動的調研顯示，我國3歲以下托育服務還面臨供給嚴重不足等問題。國家發改委測算，預計“十四五”時期托育方面還需要新增托位450萬個，帶動投資和消費規模均超過千億元。修改后的法律推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性，規范托育服務。宋健稱，這是針對目前已經反映出來的家庭育兒需求做出的積極回應，“嬰幼兒照護的社會資源缺乏，是家庭生育子女的顧慮和困難所在，需要專門立法詳細研究制定實施。”

促進嬰幼兒活動場所及配套服務設施建設。修改后的法律規定，縣級以上地方各級人民政府應當在城鄉社區建設改造中，建設與常住人口規模相適應的嬰幼兒活動場所及配套服務設施。公共場所和女職工比較多的用人單位應當配置母嬰設施，為嬰幼兒照護、哺乳提供便利條件。支振鋒稱，如此具體詳細的條款規定，有助于建立健全母嬰設施建設的長效機制，在全社會形成愛母愛嬰的氛圍，支持母乳喂養，保障母嬰權益。

在保障計劃生育家庭的合法權益方面，修改后的法律也新增一些內容。對全面兩孩政策實施前的計劃生育家庭，一是在老年人福利、養老服務等方面給予必要的優先和照顧；二是獨生子女發生意外傷殘、死亡的，給予全方位幫扶保障。

每月每孩發放500元育兒補貼金，生育三孩可在產假外享受30天假期獎勵……各地各部門因地制宜采取措施促進三孩政策落地見效

8月2日，四川省攀枝花市東區東華街道居民楊軍成功辦理手續，成為該市育兒補貼金的首位申請者。按照規定，楊軍今年應獲得的每月500元育兒補貼金，將于明年一季度前發放到他的社保卡。

此前在7月28日，攀枝花市宣布對二孩、三孩每月每孩發放500元育兒補貼金直到孩子3歲。攀枝花因此成為全國首個發放育兒補貼金的城市。外界對此評價積極，認為看到了當地政府在鼓勵生育方面的誠意，一定程度上緩解了家庭生育的成本，同時也傳遞出國家的生育政策取向。

攀枝花市衛健委黨委委員、副主任李曉軍告訴記者，攀枝花市衛健委為此牽頭制定了《攀枝花市發放育兒補貼金實施細則（試行）》，明確了發放對象和標準、申報原則和條件、資金發放、經費保障、監督管理等相關要求，確保縣（區）在實施細則規范下將育兒補貼金政策落地落實。

8月5日，北京市明確生育三孩可享30天假期獎勵的過渡政策。目前，北京市正修改《北京市人口與計劃生育條例》，新條例出臺前，在5月31日（含）之后按規定生育三孩的家庭，女職工除享受國家規定的產假外，還享受生育獎勵假30天，配偶享受陪產假15天。

目前，各地都在因地制宜制定相應的生育支持措施。宋健分析稱，這些措施總體都能歸到資金、時間和設施服務這三個對家庭育兒最為關鍵的要素范疇內。每個要素如何具體規定和操作，比如是直接現金補貼還是間接稅收減免，是延長產假還是增加育兒假，是政府出資還是社會籌資，各地因地制宜采取措施、精準實施，可能更為有效。

各部門也陸續出臺了一系列三孩生育支持政策。教育部辦公廳印發《關于支持探索開展暑期托管服務的通知》，引導支持有條件的地方積極探索開展暑期托管服務工作，解決學生暑假“看護難”問題；國家醫保局規定將參保女職工生育三孩費用納入生育保險待遇支付范圍；中國計劃生育協會面向社會征集三孩生育政策宣傳標語口號。

支振鋒認為，當前制約群眾生育養育的痛點難點還很多，比如在有的一線城市，女性懷孕后到醫院建檔難；從產檢、分娩到雇請月嫂，再從孩子3歲前的照看到入托入學，這一過程需要花費的成本和精力，讓很多年輕父母頗感頭疼；生育子女對女性個人職業發展、晉升和收入影響大，工作家庭沖突導致生育焦慮。“我國的生育友好制度建設已經起步，構建生育友好型社會，未來的政策空間還很大。”

生育是家庭喜事，社會大事，是國之要事。優化生育的制度建設不會一蹴而就，觀念轉變也需要漸漸發力、久久為功。業界人士認為，各地各部門目前出臺的政策措施開了一個好頭，未來需要繼續出臺有針對性的、解決居民實際困難的、具備可操作性的配套措施，形成經濟社會政策更好支持生育的政策導向，切實解決后顧之憂，釋放生育潛能，促進人口長期均衡發展。（記者 韓亞棟）