引子

歐盟與美國在防止伊朗擁有核武器上具有共同利益。但由于歐美地位、身份、認知的差異, 更由于美國現任總統特朗普采取了同前任奧巴馬截然不同的政策, 歐盟與美國在對待伊朗核協定的重大問題上出現嚴重分歧。2018年5月8日, 特朗普宣布退出核協定并對伊朗進行新一輪嚴厲制裁。美國退出核協定前, 英國、法國和德國為力保核協定進行外交斡旋;美國退出核協定后, 歐盟先后更新阻斷法案并推出特殊目的通道, 力圖在美國退出情況下維護核協定。當下, 歐美關于伊朗核問題與核協定的矛盾, 既凸顯出雙方在解決中東等地區熱點問題上的分歧, 又顯現出在一超多強的國際體系下, 處于最高層的美國同較低層面的歐盟之間圍繞國際格局和地區格局未來演化方向的競爭。歐美之間的這種競爭將長期存在。

2003年伊朗核問題曝光后引起歐盟與美國的嚴重關切。伊朗核問題對歐美具有重要的戰略意義。對美國而言, 冷戰后大規模殺傷性武器的擴散、國家恐怖主義等是本國安全的最大威脅和挑戰。核武器擴散特別是伊朗等敵對國家擁有核武器更是美國防范的重點。美國反對伊朗發展任何形式的民用核能, 也反對其他國家同伊朗進行核能合作。美國認為, 伊朗所有的核能發展與合作都是為發展核武器服務的, 一個擁核且反美的伊朗將是美國的噩夢, 不利于美國主導中東的安全事務和地區安全構建。

冷戰后, 歐盟同樣將核擴散視作最大的安全威脅, 同時伊朗是歐盟的大周邊國家, 隨著地理范圍和安全目標等方面的擴張, 歐盟愈益關注伊朗核問題。歐盟對伊朗核問題政策有三個基本的立足點:一是不允許在自己周邊出現擁核國家;二是期望以核問題為抓手介入中東安全事務, 打破美國對中東事務的壟斷;三是嘗試以歐盟的方式基于規范和道義等非武力手段改造伊朗。

歐盟方式與美國方式的沖突體現在雙方對伊朗核問題的政策上。一是軍事手段的效用。“伊斯蘭革命”后的伊朗是美國在中東最大的敵人。美國一直強調軍事打擊在解決伊朗核問題中的決定性作用。歐盟反對使用武力解決伊朗核問題, 認為這只會加劇中東的動蕩;二是伊朗和平利用核能的權利。除了奧巴馬政府, 美國歷屆政府均否認伊朗擁有和平利用核能的權利, 認為這一權利只會被伊朗濫用于發展核武器。歐盟則認為伊朗擁有和平利用核能的權利。

但歐美都不允許伊朗擁核這一共同點又造就了特殊時期的政策聯合。在內賈德執意加快伊朗核進程且聯合國對伊朗制裁失效的情況下, 2012年, 歐美基于遏制伊朗核武沖動的共同利益走上了聯合制裁之路并最終迫使伊朗改變激進核政策, 于2015年簽署了核協定。

2016年美國總統大選, 共和黨候選人特朗普上臺。無論是在選戰言論、競選團隊構成還是在家族因素方面, 特朗普都表現出強烈的反伊朗特性。特朗普上臺后, 更是數次表達對伊朗核協定的強烈不滿。2018年5月8日, 特朗普宣布退出核協定并對伊朗進行新一輪嚴厲制裁。在美國退出前后, 歐盟及德國、法國、英國為力保核協定進行外交斡旋, 歐盟在8月更新了阻斷法案, 9月推出特殊目的通道 (Special Purpose Vehicle, SPV) , 力圖在美國退出的情況下維護核協定。

一 歐美在伊朗核問題上的政策共同點和差異

盡管歐盟與美國在對待伊朗核問題上表現出種種政策差異與分歧, 但兩者之間存在根本的共同點:決不允許伊朗獲得核武器, 這也是歐美對伊核政策的共同基礎。冷戰后, 美國將大規模殺傷性武器的擴散等列為本國安全的最大威脅。2003年美國發動伊拉克戰爭的理由之一就是后者發展核武器等大規模殺傷性武器。美國尤其提防伊朗步印度、巴基斯坦和朝鮮的后塵, 以民用核能名義發展核武器。2002年伊朗秘密核設施的曝光似乎驗證了美國對伊朗發展核武器的指責, 促使美國采取多種強制手段遏制伊朗的核進程。2003年后, 歐盟在《歐盟安全戰略》和《歐盟反對大規模殺傷性武器戰略》等重要的外交與安全文件中, 都將核武器擴散視為對歐盟最大的安全威脅。歐盟不希望周邊國家特別是地區大國伊朗跨越核門檻成為核國家。擁有核武器的伊朗 (Iranian Bomb) 是歐盟和美國都不能接受的現實。這是歐盟和美國在伊朗核問題上的共同立場。

共同政策基礎并不能掩蓋歐美在對待伊朗和解決伊朗核問題上存在的顯著政策差異:第一, 歐美在伊朗政府的合法性上存在認知差異。從1980年4月美國同伊朗斷交開始, 美國從未承認過伊朗伊斯蘭政權的合法性。美國駐伊朗使館人質事件使超級大國美國在外交上蒙受巨大恥辱, 成為其對外關系中難以磨滅的痛苦記憶。伊朗由此成為美國在海灣和中東最大的敵人。冷戰后, 美國各屆政府幾乎都給伊朗貼上“抵制國家” (Backlash State, 1994年) 、“無賴國家” (Rogue State, 1994年) 、“邪惡軸心” (Axis of Evil, 2002年) 、“暴政據點” (Outposts of Tyranny, 2005年) 、“盜賊國家” (Kleptocracy, 2018年) 等政治標簽, “妖魔化”伊朗。相對而言, 歐盟盡管在拉什迪事件、麥克諾斯餐館暗殺事件 (Mykonos Restaurant Assassinations) 、黎巴嫩人質事件等問題上與伊朗齟齬不斷, 其部分成員國與伊朗的外交關系也時斷時續, 但從未否認過伊朗伊斯蘭政權的合法性, 至多是在雙邊關系上承認伊朗是問題國家, 更多依賴緊急對話 (Critical Dialogue) 等手段談判解決彼此分歧。

第二, 美國和歐盟在改變伊朗的問題上存在差異。美國一直謀求改變伊朗的政權。小布什總統時期美國還將政權變更 (Regime Change) 作為解決伊朗核問題的治本之策。美國認為, 伊朗等國的政權非民主性是導致核武器等大規模殺傷性武器擴散、支持恐怖主義、國內壓制人權等行為的內在根源, 因此治本的方法是推翻伊朗等國的政權。盡管伊拉克戰爭后伊拉克的國內維穩成為美國最主要的安全關切, 美國期望復制伊拉克模式以軍事打擊改變伊朗政權的想法也無疾而終, 但軍事手段 (Military Option) 始終是美國解決伊朗核問題的政策選項。綜合來看, 以承認伊朗的政權合法性為前提, 德國、法國等歐盟國家反對美國對伊朗實行政權變更, 歐盟更期望通過接觸政策來改變伊朗的行為 (Behavior Change) , 使伊朗成為遵守國際規范的國家。

第三, 歐美對伊朗核權利和民用核能的認知差異。美國認為伊朗油氣資源豐富, 根本沒有發展民用核能的必要, 伊朗所做的一切都是為了發展核武器。在核權利問題上, 除2015年簽署核協定的奧巴馬政府之外, 冷戰后歷屆美國政府都否認伊朗擁有和平利用核能的權利。冷戰之后, 美國一直阻撓德國、法國、俄羅斯等國同伊朗開展核能合作, 阻止它們幫助伊朗重啟布什爾核電站項目。美國認為, 類似核合作將促使伊朗擴充核基礎設施、提高核研發能力以及培養核科技人才, 而這只會加快伊朗核武器的發展進程。歐盟則認為, 伊朗作為《核不擴散條約》和國際原子能機構的正式成員, 擁有和平利用核能的權利。這種權利即使在伊朗秘密核設施曝光后在《德黑蘭宣言》和《巴黎協定》中也作為重要條款予以確認。

第四, 歐美在經濟制裁與核問題的關系上存在認知差異。對美國而言, 經濟制裁是美國遏制政策的重要支柱。經濟制裁同外交遏制、軍事防范和打擊、地區安全安排上排斥伊朗等政策一起成為阻遏伊朗的政策組合, 并且以推翻薩達姆為樣板, 經濟制裁愈發同政權變更相聯系。歐盟不完全反對經濟制裁, 但僅將經濟制裁作為惡化伊朗經濟、逼迫后者回到談判桌的必要手段。而且歐盟反對過分削弱伊朗, 認為過分虛弱的伊朗會在海灣造成新的權力真空, 并可能引發局部戰爭, 造成中東的不穩定。

正因為歐盟同美國存在上述政策差異, 決定了歐盟在切入伊朗核問題時采取不同于美國的政策。綜合來看, 從伊朗核問題曝光到奧巴馬任期結束, 歐盟對伊朗核問題的政策大致可分為三個階段。

(1) 從伊朗秘密核設施曝光到《德黑蘭宣言》和《巴黎協定》。

2002年10月, 伊朗在納坦茲和阿拉克等地的秘密核設施被曝光后, 國際原子能機構于2003年6月啟動核查, 伊朗在應付一系列核查中表現得欲蓋彌彰。此時恰逢美國在2003年5月結束伊拉克戰爭。小布什政府表示決不容許伊朗發展核武器, 威脅通過軍事打擊和政權變更遏制伊朗發展核武器。外界普遍預測, 伊朗將成為美國軍事打擊的下一個目標。美國強大的軍事打擊威脅使伊朗承受了巨大的壓力。為避免再生戰端, 英、法、德三國代表歐盟同伊朗先后簽署《德黑蘭聲明》 (2003年10月) 和《巴黎協定》 (2004年11月) 。在這兩份文件中, 伊朗同意暫停敏感的濃縮鈾研發和生產, 歐盟承認伊朗擁有和平利用核能的權利。一旦暫停被確認, 歐盟將同伊朗重啟《貿易合作協定》談判, 歐盟將支持伊朗加入世貿組織。伊朗簽署《有關核問題的安全保障協定附加議定書》 (但未得到伊朗議會的批準) 。歐盟通過和談與協定來解決核問題避免戰爭, 而伊朗則借助歐盟暫時規避來自美國的軍事壓力。

(2) 內賈德的核冒險行為與聯合國制裁困境。

2005年8月, 伊朗總統內賈德上臺后不惜同國際社會對抗也要強推伊朗核進程。他撕毀了前任同歐盟達成的核暫停協定并重啟濃縮鈾生產。伊朗不斷提高濃縮鈾豐度, 將離心機數量增加到16000多臺, 并生產了更先進的P-2型離心機。內賈德的核冒險和強迫國際社會接受伊朗核現實的做法將居中斡旋的歐盟推向了美國。隨后, 歐盟和美國在聯合國的框架下謀求通過經濟制裁防范伊朗走向擁核之路。安理會先后通過1696號 (2006年) 、1737號 (2006年) 、1747號 (2006年) 、1803號 (2008年) 、1835號 (2008年) 和1929號 (2010年) 等決議, 但聯合國制裁并沒有遏制內賈德的擁核沖動。由于俄羅斯和中國反對過分削弱伊朗, 安理會制裁陷入僵局。內賈德則對聯合國制裁表現出強烈的不屑。

(3) 從歐美聯合制裁到伊朗核協定的簽署。

出于對聯合國制裁走向僵局和內賈德可能加快推進核進程的擔憂, 歐盟開始同美國一起走向了聯合制裁之路, 歐美對伊核政策的共性開始發揮作用。2012年歐盟切斷SWIFT并禁止進口伊朗原油之后, 伊朗的經濟遭受重創, 原油日出口量從2011年的220萬桶最低降到2013年5月的70萬桶。9面對經濟困境和外交壓力, 2013年上臺的總統魯哈尼調整了伊朗的核外交政策, 通過在核問題上的讓步謀求同西方改善關系。美國總統奧巴馬也投桃報李推出同伊朗緩和的“奧巴馬主義”, 通過兩國關系改善來推動伊朗核問題的解決。奧巴馬主義相對于冷戰后乃至伊斯蘭革命后美國長期堅持的遏制伊朗的政策而言, 是個巨大的政策轉折。

2013年魯哈尼在紐約聯大發表的演講以及同奧巴馬開展的電話外交, 推動了伊朗和美國關系的改善。2015年7月, 伊朗同歐盟三國、美國、俄羅斯和中國 (E3+3, 或P5+1) 簽署了《伊朗核問題全面行動計劃》 (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA, 以下簡稱“伊朗核協定”) 。協定的核心內容是伊朗通過在濃縮鈾和钚提取等方面10-15年的核暫停換取歐美解除對伊朗核制裁。歷時10多年的伊朗核問題畫上了階段性的句號。

伊朗核協定對歐美的意義在于, 歐美通過共同的外交努力以核協定的形式將伊朗的核武進程至少延緩了10-15年。而且伊朗核問題的解決方式是歐盟倡導的談判與外交, 而非美國倡導的軍事打擊和政權改變。伊朗核協定的功效相當于拆除了一顆定時炸彈, 避免讓海灣和中東再罹戰火。該協定也被認為是中東地區安全的穩定器。

但是2016年大選使美國對伊朗的政策再度走到新的十字路口。共和黨候選人特朗普幾乎“逢奧必反”, 反對奧巴馬所有的內政外交政策, 在選戰時就多次公開表示伊朗核協定是美國簽署的最糟糕的協定。如果當選, 他的首要外交議程就是要廢除伊朗核協定。隨著特朗普當選美國總統, 伊朗核協定注定面臨新的變數。

二 特朗普退出核協定與歐盟的外交斡旋

2017年12月19日, 伊拉克宣布政府軍已收復極端組織“伊斯蘭國”在伊拉克控制的所有領土。在美國宣布取得打擊“伊斯蘭國”的歷史性勝利、拒絕承認伊拉克庫爾德的獨立公投之后, 伊朗核協定的存廢成為特朗普政府中東外交議程的首要議題。經過數次 ( 2017年4月19日、7月17日、10月15日) 審議和豁免對伊朗制裁之后, 2018年1月12日, 特朗普發表最后通牒式演講, 表示:第一, 伊朗核協定違背了美國的初衷。伊朗以極小代價獲得極大的收益, 但并未在行動上改弦更張, 卻利用協定解除的1000億美元資金從事恐怖和地區破壞性活動。因此, 伊朗核協定要么重新修改要么被廢除 (Fix-It or Nix-It) , 這是最后的機會。第二, 修約有四原則:一是伊朗必須保證永遠不能擁有核武器;二是伊朗必須允許國際原子能機構對帕爾欽等軍事基地的核設施進行檢查;三是廢除日落條款。為防止伊朗發展核武器, 新協定不應設定期限而應該永遠有效;四是遠程導彈與核計劃不可分割, 伊朗任何發展和試射遠程導彈的行為都將招致嚴厲制裁。第三, 2018年5月12日是最后期限。如果美國國會和歐盟不能在最后期限前解決核協定的重大缺陷, 美國將退出。

特朗普的最后通牒引發了歐盟的恐慌, 作為伊朗核協定最重要的推動者, 歐盟加大了對美國的游說, 力圖在4個月時間內說服特朗普政府不要廢約。以特朗普任命對伊朗強硬派人士蓬佩奧和博爾頓分別為國務卿和國家安全事務助理為分界線, 任命之前歐盟主要同美國磋商補充協定以彌補既有核協定的不足;任命則引發了法國總統馬克龍和德國總理默克爾對美國的背靠背游說。

(一) 從補充協定到季度審查會議再到三國提議

針對特朗普政府或修或廢提議, 英法德三國官員代表歐盟同美國國務院政策規劃辦公室主任布萊恩·胡克 (Brian Hook) 從2018年1月開始針對特朗普提出的核問題和非核議題進行補充協定 (Supplement Agreement) 的談判。雙方在倫敦、巴黎、柏林先后舉行了四輪磋商。在伊朗核問題方面, 主要談判議題是核協定的日落條款、協定到期后的后續安排、洲際導彈問題、體系外核查;在非核議題方面, 談判圍繞著特朗普提出的非核六議題展開, 即伊朗支持地區恐怖組織等行為、伊朗伊斯蘭革命衛隊的資助來源、伊朗的導彈發展和擴散、伊朗的網絡入侵、伊朗的國際航運威脅及伊朗侵犯人權。

2018年3月, 伊朗核協定簽署國在維也納舉行第八次季度審查例會。由于這次例會是特朗普1月12日演講后各方的首次直接接觸, 因此例會也格外引人注目。美方代表胡克在這次會議上表示:第一, 美國遵守了核協定中的美方承諾, 美國也將讓伊朗嚴守自己的承諾;第二, 美國在評估伊朗核協定是否有助于中東的安全與穩定, 但總體來看, 近兩年來伊朗的內外政策更咄咄逼人, 危及中東的安全和穩定。伊朗應該停止贊助恐怖主義, 停止破壞中東局勢;第三, 伊朗核協定不是軍備控制條約, 也不是一個協定, 僅是各方承諾遵守的行動計劃。這份計劃有許多缺陷, 由此構成對美國國家安全的威脅。如果沒有補充協議糾正其缺陷, 美國將不允許伊朗核協定的繼續存在。

伊朗則認定美國在推延波音飛機銷售許可等問題上違背了協定承諾, 警告各方不得引入新的非核制裁, 希望歐盟不要為取悅特朗普而追隨美國發起對伊朗的非核制裁。歐盟外交與安全事務高級代表費德麗卡·莫蓋里尼 (Federica Mogherini) 在例會結束后表示歐盟將同伊朗磋商導彈和地區問題。

3月16日, 英、法、德三國在歐盟委員會中提出對伊朗施加新制裁的聯合提議 (Joint Proposal) 。這一舉措被視為歐盟試圖通過增加對伊朗導彈和地區破壞性活動的非核制裁來說服特朗普不要放棄核協定。聯合提議認為, 伊朗將導彈及其技術擴散到敘利亞、也門、黎巴嫩等國違反了核協定中停止彈道導彈開發試射和擴散的承諾, 歐盟將針對伊朗的彈道導彈項目及敘利亞干涉行動施加包括旅行限制、資產凍結等在內的新制裁。歐盟將不會破壞核協定的條款, 但有權在非核領域引入新制裁。與此同時, 英、法、德三國將同美國密集接觸, 爭取在最后期限前挽救核協定。

通過上述談判內容可以看出, 無論是美方的胡克還是歐盟都傾向認為伊朗核協定不會被廢除。通過修補核協定和增加非核制裁就能維護核協定, 因此, 談判的核心是如何修訂既有的核協定。但4月特朗普對兩名高級官員的任命徹底打破了上述政策預期。

(二) 從法國的“四支柱戰略”到核協定附加條款 (Nuclear Plus)

2018年4月, 美國國內政治再掀波瀾, 被認為能制約特朗普的兩位溫和派老將國務卿蒂勒森和國家安全事務助理麥克馬斯特先后被特朗普解職。擺脫制衡的特朗普在遏制伊朗的道路上越走越遠:4月9日任命約翰·博爾頓為國家安全事務助理, 4月26日任命麥克·蓬佩奧為國務卿。博爾頓和蓬佩奧都以強烈反對伊朗及核協定著稱。博爾頓更是主張政權變更 (Regime Change) 的代表人物, 強調對伊朗等非民主國家實行政權改變。他認為, 核協定是奧巴馬簽署的綏靖協定。早在奧巴馬政府簽署伊朗核協定的次日, 時任眾議員的蓬佩奧就對此進行公開批評。就職之后, 蓬佩奧進一步表示, 伊朗核協定是建立在伊朗欺騙世界的謊言基礎之上 (2018年5月1日) , 甚至主張美國采取軍事手段打擊伊朗核設施。蒂勒森和麥克馬斯特的出局標志著美國對伊政策更趨強硬, 總統特朗普、國務卿蓬佩奧、國家安全助理博爾頓組成了敵視伊朗的“鐵三角”。三者的共識是廢除維系伊朗政權的核協定。

面臨美國國內政治的急劇變化及其可能產生的嚴重后果, 法國總統馬克龍 (4月23-24日) 和德國總理默克爾 (4月27日) 加緊對美國進行背靠背訪問 (Back to Back Visit) , 英國首相特蕾莎·梅也與特朗普電話溝通。英、法、德的密集游說是歐盟在最后期限前為挽救伊朗核協定所做的最后努力。馬克龍同特朗普會晤時表示:美國退出伊朗核協定會刺激伊朗發展核武器, 并在中東引發新的戰爭。伊朗核協定雖然并不充分 (not Sufficient Deal) , 也未能解決包括核關切在內的所有安全關切。但在達成替代方案前, 各方應當保留和遵守伊朗核協定。馬克龍提出以“四支柱戰略” (Four-Pillar Strategy) 解決特朗普的安全關切。“四支柱”是指伊朗的短期核活動、長期核活動、彈道導彈項目和地區軍事行為。馬克龍認為, 各方應當在保留核協定前提下, 本著平等原則就上述問題達成新協定。談判參與方除了聯合國安理會五大常任理事國, 還可包括歐美的盟國。法國在解決伊朗核問題上沒有備用計劃, 認為通過協定的形式解決伊朗核問題優于擁有核武器的朝鮮模式。

德國也認為廢除核協定會促使伊朗退出甚至走向擁核, 中東將陷入戰爭的泥潭。核協定由七國談判達成, 在目前狀態下是確保伊朗棄核的理想形式 (pact was anything but ideal) , 反對就核問題重新談判。德國當前的優先政策是維持伊朗核協定并敦促各方履約。德國將認真考慮法國的四支柱戰略, 不過擔心伊朗拒絕開啟這一進程。在修訂日落條款方面, 德國認為需要補充相關條款, 各方有權在國際原子能機構認定伊朗違約后施加更嚴厲的制裁。在中東事務方面, 德國反對特朗普政府過分親以色列, 德國拒絕美國將黎巴嫩真主黨列為恐怖組織的要求, 也不會跟隨美國承認耶路撒冷為以色列的首都并搬遷大使館。

法德兩國的共同立場包括:第一, 核協定盡管不完美但卻是限制伊朗核計劃最好的選擇。包括美國在內的各方在提出更好的替代方案之前不應放棄核協定, 保留核協定要好于朝鮮模式;第二, 法德倡導核協定附加條款 (Iran Deal Plus) , 既對核協定附加更嚴格條件, 又同伊朗磋商彈道導彈和地區行為協定;第三, 歐盟未雨綢繆, 籌劃美國退出后的應急方案。美國設定的最后通牒的寓意明顯, 歐盟要面對美國退出及其引發的嚴重后果。

但無論補充協定還是背靠背游說都未能讓特朗普滿意。核協定最終成為美國政策調整的犧牲品。2018年5月8日, 美國總統特朗普簽署第13846號行政命令, 廢除《伊朗核協定》并對伊朗實行更嚴厲制裁。在8月4日實施的第一輪制裁中, 美國禁止伊朗政府和央行從事美元和貴金屬交易;禁止伊朗從事購銷里亞爾的大宗交易;禁止認購或推動伊朗主權債務發行的活動;制裁伊朗的汽車工業。在11月4日實施的第二輪制裁中, 美國對伊朗實行能源禁運, 要讓伊朗的“石油零出口” (Zero Oil Emport) 或接近零出口。除非獲得豁免, 美國禁止從伊朗國有石油公司 (NIOC) 等進口伊朗的原油、石油產品和石化產品;制裁伊朗航運公司在內的港口運營、航運、造船、保險和再保險行業。與此同時, 美國財政部長等高級官員多次威脅SWIFT公司, 要求后者配合美國行動, 在第二輪制裁中切斷同伊朗的端口。SWIFT在壓力之下, 以維護全球金融體系的穩定和完整為由, 于2018年11月12日起切斷同伊朗銀行的金融聯系。

在上述背景下, 英、法、德三國在5月12日發表恪守伊朗核協定的聯合聲明。“歐盟將保障伊朗核協定框架不受損害, 不會采取美國那樣阻礙核協定實施的任何行動。但伊朗核計劃也要保持和平與民用特性。”為此德國總理默克爾致電伊朗總統魯哈尼 (5月10日) 重申德國對核協定的承諾。默克爾還出訪俄羅斯 (5月18日) 和中國 (5月25日) , 商討各方在美國退出后維持伊朗核協定事宜。5月15日, 歐盟外交與安全事務高級代表莫蓋里尼對來訪的伊朗外長扎里夫表示:“歐盟將保護歐盟在伊公司的利益, 也已開始研究美國制裁的應對措施, 并主要聚焦伊朗的油氣出口和歐盟公司權益保障等領域”。

三 歐美在伊朗核協定上的政策差異及內在根源

美國的退出使伊朗核協定陷入困局。但令美國意外的是, 曾跟隨美國進行聯合制裁的歐盟在廢約問題上不惜對抗美國力挺伊朗。這種分歧體現了歐盟與美國對伊朗核問題認知、治理理念、地緣政治關切以及在伊利益等方面的差異。

第一, 歐美對伊朗核問題的認知不同。特朗普政府“偷換概念”, 將伊朗核問題上升為“伊朗問題”。特朗普提出保留核協定的條件是修約, 但其條件已超越核問題本身。特朗普設定的議題廣泛龐雜, 除了核問題還包括伊朗彈道導彈、支持恐怖主義、地區破壞活動以及侵犯人權等。美國還要求捆綁式的一攬子解決, 即只有伊朗在上述所有問題完全達到美方要求, 美國才會留在核協定中, 明確拒絕歐盟提出的核協定附加條款。由此, 特朗普政府對伊朗政策又退回到冷戰后的“四宗罪政策”。冷戰后, 美國一直指責伊朗犯有“四宗罪”, 即伊朗發展核武器、支持恐怖主義、阻礙中東和平進程和侵犯人權。當下, 特朗普政府“偷梁換柱”, 將伊朗核問題變成了伊朗問題。

在對待伊朗核協定問題上, 特朗普政府則將核協定視為萬惡之源, 認為伊朗僅以10-15年的暫停濃縮鈾等敏感核活動就換來了歐美制裁的解除, 核協定不過是伊朗欺騙國際社會的緩兵之計。其日落條款為伊朗未來發展核武器提供了制度漏洞, 而核協定并未讓伊朗迷途知返。伊朗反而將被解除的1000多億石油美元用于發展核武器、彈道導彈, 在國內侵犯人權, 支持恐怖主義, 支持敘利亞巴沙爾政權、也門胡賽武裝組織等。特朗普還援引以色列情報, 認定伊朗并未停止發展核武器, 伊朗是在欺騙國際社會。他認為, 簽署核協定是美國的恥辱和外交慘敗, 核協定必須廢除。2016年, 特朗普在美國—以色列行為委員會 (American Israel PAC) 、美以公共事務委員會 (American Israel Public Affairs Committee, AIPAC) 等場合多次表示, 如果當選, 首要優先政策就是廢棄此前同伊朗達成的災難性核協定。歐盟則將伊朗視作中東不可或缺的行為體, 期望接觸而非孤立伊朗。歐盟認為, 核協定盡管不完美, 但在伊朗核進程逼近臨界點時簽署, 是通過暫停換解除制裁, 避免伊朗困獸猶斗突破核門檻, 緩和了中東地區可能的核軍備競賽和緊張局勢。這一暫停有助于國際社會爭取更多時間, 能夠給各方更多的余地解決未盡事宜, 例如帕爾欽軍事基地準入和更嚴格的侵入式核查等。而且核協定是國際社會同伊朗發展關系的基石, 在各方建立信任的基礎上能夠有助于其他問題如彈道導彈問題的解決。因此, 歐盟主張核協定必須保留。

第二, 特朗普與歐盟的治理理念不同。特朗普將“美國優先”作為執政之本, 在國家利益與國際責任問題上錙銖必較, 以實用主義心態看待國際制度, 不愿為國際社會提供公共產品, 不愿為國際制度埋單。特朗普在“美國優先”的旗號下置多邊主義于不顧, 上臺后先后宣布退出《聯合國氣候變化框架公約》的補充條款《巴黎協定》《萬國郵政聯盟公約》《中導條約》和聯合國教科文組織等多邊條約或組織。退出伊朗核協定只不過是特朗普政府退出多邊協定和條約的縮影。

作為國家間共同體, 歐盟歷來強調多邊主義、規范力量的作用, 堅持有約必守。伊朗核問題在解決過程中取得的任何一點進步都與歐盟的努力分不開。從德黑蘭宣言到巴黎協定再到伊朗核協定, 都凸顯了歐盟色彩。歐盟認為, 維護伊朗核協定意味著維護歐盟的外交成果和規則的權威性。在國際原子能機構和其他簽約國認定伊朗認真履約的前提下, 特朗普指責日落條款并將伊朗其他行為同核協定相捆綁, 屬于無中生有。歐盟若在廢約問題上追隨美國無異于助紂為虐, 徹底拋棄自己長期堅持的道義和規范, 因此不能跟隨美國廢棄核協定。

第三, 歐盟和美國與伊朗地緣關系上的差異也導致對伊朗政策差異。歐盟在伊朗問題上存在著“池魚困境”。伊朗的穩定與否直接關系到歐盟的安全。冷戰后, 反核擴散和關注周邊是歐盟安全關注的兩大維度。而伊朗恰恰在這兩個維度上挑戰了歐盟的安全。歐盟不希望作為周邊國家的伊朗成為擁有核武器的國家, 更不希望伊朗因為擁核成為美國軍事打擊的對象。在伊朗核問題上, 歐盟面臨所謂的“池魚困境”, 因為一旦伊朗生亂, 是近鄰歐盟而非遙遠的美國首當其沖。

從政策推演看, 美國極限施壓針對的目標是伊朗政權, 伊朗或者如蓬佩奧5月21日的演講所展示的路徑一樣改弦更張, 在行為上做出重大改變, 或者面臨博爾頓所稱的政權變更。如果伊朗反對美國提出的行為改變甚至政權改變, 那么伊朗必然在核問題、地區軍事行動等方面尋求突破, 這反過來會誘發美國、以色列、沙特等國的反制。隨著美國、以色列、沙特絞殺伊朗的繩索不斷收緊, 地區沖突升級的概率將陡然上升, 甚至會出現伊朗核設施遭受軍事打擊以及伊朗同美以之間的局部戰爭。

無論出現哪種情勢, 歐盟都會首當其沖。敘利亞和伊拉克的難民問題已經讓歐盟疲于應付, 一旦伊朗出現危機, 難民的涌入和恐襲升級等問題將使歐盟不堪重負。因此, 夾在美國和伊朗之間的歐盟更傾向采用主動介入和接觸政策來解決問題, 不愿大動干戈訴諸武力。歐盟此次在伊朗核協定上選擇同美國分道揚鑣, 原因之一在于地理上的臨近讓歐盟成為更易受損的一方。

第四, 歐盟與美國在伊朗的經濟利益不同, 美國對伊朗的長臂制裁直接傷害了歐盟在伊朗的利益。美國對伊朗的新制裁直指伊朗的外資和能源出口, 根本目的是斷絕伊朗同國際社會的能源和經貿聯系。美國的制裁將使2016年核協定生效后歐盟對伊朗的經貿投資付之東流。

美國制裁對歐盟的影響主要體現在:首先, 能源禁運將截斷歐盟從伊朗的石油進口。核協定簽署之后, 歐盟全面恢復從伊朗的能源進口。2017年, 意大利 (日進口19.8萬桶) 、德國 (日進口16.1萬桶) 、法國 (日進口11.4萬桶) 、西班牙 (日進口8.4萬桶) 和希臘 (日進口7.4萬桶) 成為伊朗石油的重要買家, 歐盟國家從伊朗的石油日進口量達到每天62.4萬桶, 約占伊朗石油出口的24.8%。這個數額已接近雙方的歷史峰值。如果歐盟順從美國的制裁, 這些國家將在半年時間內停止進口伊朗石油, 尋找替代賣家。

其次, 經貿投資制裁將使歐盟現有的對伊朗投資付之一炬。核協定后歐盟對伊的經貿和投資迅速攀升, 歐盟成為僅次于中國的伊朗第二大貿易伙伴。2016-2017年歐盟對伊朗出口增長了31.5%, 進口增長了83.9%。其中德國對伊出口從2016年的26億歐元提高到2017年的37億歐元, 增幅高達42.3%。法國對伊出口從2015年的5.62億歐元飆升至2017年的15億歐元。歐洲空中客車公司2016年與伊朗簽署價值175億歐元的合同, 向伊朗出售118架商用客機。對伊投資上, 法國道達爾石油公司、斯堪尼亞貨車公司、法國標致公司等在制裁解決后加大了對伊朗的投資。法國道達爾公司2017年7月與伊朗簽署了42.5億歐元的為期20年的協議, 開發伊朗南帕斯氣田。法國標致公司同伊朗SAIPA合資生產的標致205、305車型是伊朗最暢銷的汽車。意大利國家鐵路公司同伊朗簽署了12億歐元的合同, 修建從庫姆到阿拉克的高速鐵路。法國雪鐵龍公司在2016年與伊朗SAIPA公司簽署價值255萬歐元的協議, 在伊朗設立年產量20萬輛的汽車廠。雷諾與伊朗簽署660萬歐元合資協議, 建設年產量35萬輛規模的汽車廠。瑞典斯堪尼亞公司 (Scania) 在伊朗建立年產1350輛重卡的工廠。德國西門子公司同伊朗簽署數十億歐元的鐵路和電力合同。如果歐盟毀約, 這些公司將面臨撤出伊朗的局面, 所有的投資都將毀于一旦。

美國制裁的嚴重性還體現在:其一, 制裁對象除了伊朗的能源和金融領域外, 還擴大到汽車、鋼鐵、航運等民生行業;其二, 美國制裁屬于“長臂管轄”, 即美國既制裁違規的美國公司, 也制裁其他國家同伊朗有業務聯系的公司和實體。歐盟公司的權益也不可避免地受到美國“長臂管轄”的侵害。因此, 歐盟或者順從美國從伊朗撤資終止合作, 或者采取實質性舉措保護歐盟公司和實體的利益。2018年5月8日成為歐美對伊朗政策分歧的分水嶺。歐盟在要求美國豁免歐盟在伊朗的民用項目、不要實行域外長臂管轄的同時, 開始“扎緊籬笆”, 防范自己在伊朗的利益受到損害。

四 歐盟的自我防范:從阻斷法案到特殊目的通道

從2018年6月6日開始, 歐盟委員會著手激活1996年的阻斷法案 (2271/96) 。1996年8月, 為了回應美國對古巴的貿易禁運以及對伊朗和利比亞的相關制裁立法, 抵制美國制裁對歐盟商業公司與第三國合法活動的影響, 歐盟通過了阻斷法案。這是歐盟反對第三國域外立法統一行動的一項重要成就。然而1996年的阻斷法案并沒有執行, 歐美貿易分歧通過世界貿易組織得以解決。為了激活歐盟阻斷法案, 歐盟委員會更新第2271/96號法案附件中列出的歐盟公司可以不予遵守的第三國法律清單, 加入了美國對伊朗的新制裁。經過歐洲議會和理事會兩個月的審議, 8月7日更新后的阻斷法案正式生效。

阻斷法案的主要內容包括:首先, 阻斷法案禁止歐盟公司和實體遵守美國制裁法, 也禁止其承認并執行外國尤其是美國的法院判決和行政命令。這主要包括美國對伊朗實施的《1996年伊朗制裁法》 (ISA) 、《2012年伊朗自由與反擴散法》 (IFCA) 、《2012財年國防授權法》 (NDAA) 、《2012年減少伊朗威脅與敘利亞人權法》 (TRA) 以及《伊朗交易與制裁條例》 (ITSR) 、美國第13846號行政命令等;其次, 阻斷法案明令禁止執行與歐盟及其企業相關的外國尤其是美國的法院判決、法律法規;最后, 允許歐盟公司或實體對因美國制裁而造成的損失和傷害進行追索。歐盟公司應當在獲知經濟利益因域外法律制裁受損的30天之內通知歐盟委員會。成員國法院在收到歐盟公司的起訴和索賠申請后, 啟動相關的定損和追索等相關程序。與任何損害賠償訴訟一樣, 法官將評估案件的實質和因果關系。賠償可以采取扣押或出售美國在歐資產來獲得。歐盟公司可以向造成損失的自然人或法人或任何其他實體追討損害賠償。

從法律上講, 歐盟更新后的阻斷法案使得歐盟公司和實體在歐洲法院、國際法庭或國際商會對美國制裁提出仲裁和訴訟時擁有了法律依據, 能夠阻止美國的制裁侵害歐盟公司和實體的利益。從政治上講, 重啟阻斷法案具有明確的政治信號意義。歐盟實際上是向美國傳達出捍衛伊朗核協定的決心, 同時也向伊朗傳遞歐盟推動核協定向前發展的初衷和善意。

阻斷法案的重啟與更新是歐盟保護自己公司和實體免受美國制裁侵害的第一步, 未來還有相當長的道路要走。第一, 阻斷法案存在的技術性問題增加了執行難度。如果歐盟受理投訴或向世貿組織提請仲裁申訴, 一要確定訴訟標的。歐盟公司或實體退出伊朗有很多理由, 但是歐盟執法部門難以確定并懲罰那些因規避美國制裁而以政治風險、營商環境惡化為名退出伊朗的公司。即使受理索賠, 歐盟也難以舉證歐盟公司退出伊朗的原因是美國制裁和恐嚇造成的經營困難預期;二要確定索賠對象。阻斷法案容許歐盟公司追索因美國實施制裁法而造成的損失, 但如果向美國政府提出索賠要求, 美國政府將以主權豁免為由駁回訴訟;三會面臨違法處置權困境。處罰歐盟公司違法的權限在成員國。但由于這些公司多為母國經濟增長的引擎, 很少有成員國因為這些公司規避美國制裁而愿意施加懲罰。

第二, 阻斷法案給歐盟公司帶來兩難困境, 它們的理性選擇使阻斷法案形同虛設。首先, 歐盟公司面臨美國還是伊朗的選擇。由于歐洲公司對美國的市場依賴度高, 而且嚴重依賴美國主導的國際銀行體系和金融市場, 因此, 大多數公司特別是跨國公司選擇放棄伊朗。畢竟伊朗4000億美元的市場規模同美國19萬億美元的市場規模不可同日而語。任何在美國擁有業務和利益的歐洲公司, 無論是擁有美國股份、使用美國零部件, 甚至是使用美元結算, 都受到美國制裁的限制。因此, 法國道達爾公司、德國戴姆勒汽車公司、丹麥馬士基航運公司、瑞典斯堪尼亞公司都先后表示因為美國制裁而退出伊朗市場。

其次, 歐盟公司面臨遵守阻斷法案還是美國制裁法的選擇。歐盟公司要么因遵守美國制裁法而違反阻斷法案, 要么因遵守阻斷法案而違反美國制裁法。從歷史上看, 阻斷法案的執行非常有限, 即使在視違反阻斷法案為犯罪的英國也沒有強制執行的先例，但匯豐銀行、渣打銀行、荷蘭國際集團、巴克萊銀行、瑞士信貸銀行和勞埃德銀行等在美國的子公司都在2009年之后有過被美國征收巨額罰款的經歷。基于先例, 歐盟公司會認定違背阻斷法案的成本更低, 兩害相權取其輕, 從而將阻斷法案置于無用之境。

正因為阻斷法案存在上述執行困難, 歐盟開始籌建特殊目的通道。2018年7月6日, 英國、法國、德國、中國、俄羅斯和伊朗六國部長開會討論美國退出核協定后如何保障伊朗進出口結算渠道暢通的問題。9月聯合國第73屆大會期間, 六國部長會議專門探討SPV事宜。9月24日, 歐盟外交與安全事務高級代表莫蓋里尼同伊朗外長扎里夫共同宣布, 歐盟同意建立特殊目的通道來促進包括原油在內的伊朗進出口交易。“這意味著歐盟建立合法實體來促進同伊朗的合法金融交易和正常貿易關系。”2019年1月31日, 法國、英國和德國外長發表聯合聲明, 宣布建立“貿易結算支持機制 (INSTEX) ”這一特殊目的通道支持歐盟與伊朗間的合法貿易行為, 主要針對藥品、醫療器械、農產品和食品領域。與六國部長會議和宣布籌建SPV相映襯的是, 特朗普、蓬佩奧和博爾頓在聯大等場合公開指責伊朗。歐美分庭抗禮的意味十分明顯。

從運行機制上看, SPV是歐伊雙方為開展合法業務提供便利記賬式易貨貿易的平臺。SPV是獨立于SWIFT 的結算體系, 在SPV系統之下, 伊朗將出口歐盟的石油收入以歐元計價納入SPV體系;如果伊朗購買歐盟的商品與服務, 伊朗在SPV的賬戶金額將相應減少為規避，美國的新制裁, 所有交易都以歐元或英鎊計價, 而非以美元或伊朗里亞爾計價。SPV 系統內的所有交易都不對美國公開, 不受美國監管。伊朗總統魯哈尼將歐盟的SPV稱作少有的勝利 (Rare Victory) 。法國財政部長布魯諾·勒梅爾期望將SPV演化成“真正充當歐洲獨立的金融工具, 容許歐盟在遵守國際法和歐洲義務前提下同任何國家從事任何交易。”

盡管歐盟和伊朗在結算上取得方向性突破, 但無論在實踐還是在技術上, SPV仍需較大程度的完善。首先是SPV的注冊落地問題。因擔心引火燒身, 奧地利、比利時、盧森堡三國都不同意德國和法國的SPV落地提議。未來更大可能性是德國或法國同意將SPV 設在本國。2018年12月, 歐盟和伊朗表示, 2018年年底解決落地問題, 但具體實施還有待進一步觀察。

其次是SPV的參與者問題。盡管歐盟宣稱信息保密, 美國不會知曉SPV的參與者和交易標的, 但由于美國的制裁陰云始終存在, 任何愿意參加SPV交易的公司都意味著站在美國的對立面。德國社民黨外交事務發言人羅爾夫·穆特澤尼希 (Rolf Mutzenich) 認為, 規模較大的德國公司、商業銀行和央行因為擔心美國的貿易報復不會使用SPV, 但依賴伊朗市場的中小公司很可能會參與其中。

最后是SPV的額度和赤字問題。伊朗同歐盟的能源交易是支撐SPV的源動力。除非歐盟和伊朗之間達成預存資金的協定, 否則理論上SPV系統內要存有伊朗的石油收益才能啟動后續伊朗從歐盟的進口。由于伊朗從歐盟的石油收入同SPV額度存在正相關關系, 因此如果國際油價過低或歐盟進口額過低, SPV中的石油收益則會降低, 從而不足以支撐伊朗從歐盟進口貨物的額度, SPV系統的運轉將面臨信用短缺而停滯。歐盟從伊朗進口的石油約占伊朗石油出口的20-30%, 如果以每桶石油以40-60美元計價, 那么伊朗對歐盟能源出口價值大約為240-360億美元。這也是伊朗在SPV可預見額度的上限。顯然這些額度難以滿足伊朗全部的進口需求。如果油價再度下跌或者歐盟國家減少伊朗的石油進口, 伊朗同歐盟的SPV就會出現赤字的可能, 這需要雙方協商做出安排。與歐盟類似, 在美國制裁和SWIFT切斷情況下, 除非伊朗同韓國、印度等國也建立類似歐盟SPV系統, 否則伊朗對這些國家的石油出口和油款回收仍是難以突破的難題。

五 未來形勢的發展及其對歐美關系的影響

歐盟與美國關于伊朗核問題的博弈仍在進行。歐盟是否有能力制衡美國的金融霸權, 伊朗能否承受住美國的極限施壓, 都會影響到伊朗核協定的存續。伊朗核問題將是歐美關系之間難以回避分歧的議題。

(一) 歐盟的企業保護與金融自主

從側重保護貿易和投資的阻斷法案到側重金融和結算的SPV, 歐盟完成了伊朗的貿易投資和結算的閉環。從功能上, 阻斷法案更像是歐盟阻斷美國“長臂制裁”的防火墻, 而SPV則是為保障歐盟同伊朗正常貿易提供金融服務的后臺處理。無論是阻斷法案還是SPV都存在諸多漏洞, 但其積極意義也毋庸置疑。

第一, 歐盟通過自己的行動踐行了對伊朗核協定的承諾。

歐盟為應對美國制裁出臺的阻斷法案和SPV從理論上實現了從貿易投資保護到支付獨立的封閉運營。借此歐盟實現了對伊朗承諾, 并完善了對歐盟企業的立法保護。歐盟在對抗美國時表現出的勇氣和推出具有可操作性的舉措, 展現了歐盟維護核不擴散規范的決心。隨著特朗普政府在治外法權和長臂管轄的道路上越走越遠, 如何保護本國企業的利益不僅是歐盟需要思考的事情, 也是其他大國都應該思考并提上議事日程的重大問題。

第二, 阻斷法案和SPV是歐盟尋求金融獨立對抗美國金融霸權的重要舉措。

美國的金融霸權不僅體現在對世界銀行和國際貨幣基金組織的份額和投票權上, 更體現在美元鑄幣稅和石油的美元計價權, 以及VISA、MasterCard等信用支付上, 因而使美國的金融霸權難以撼動。但當美國把這些具有公共產品屬性的平臺與服務當作為自己謀利和要挾他國的武器時, 制衡美國的金融霸權就提上了議事日程。

2002年歐元正式流通成為國際儲備和國際支付的主要貨幣, 這是歐盟挑戰美元霸權的第一步。而歐盟籌建不受美國監管的SPV則是歐盟走出的重要一步。歐盟在金融領域建立了自己獨立的防御性銀行體系, 防止美國以美元為武器要挾歐盟。從長期看, 這將促進不依賴美國的替代性金融機制的發展。這種做法將制衡并削弱美國在國際貿易和國際金融領域的強權地位。不僅如此, 歐盟的計劃還包括擬議中的歐元利率基準和即時支付系統, 創建石油的歐元定價制度并將歐元作為同第三國能源合同的默認貨幣, 創建獨立于SWIFT的金融服務公司等。毋庸置疑, 這些遠景計劃從籌劃到落實的每一步都需要時間, 都需要抗拒來自美國的阻力, 但這些計劃對創建平等公正的國際金融新秩序具有重要意義。

第三, 倡導金融服務平臺的獨立性與中立性。

美國利用金融霸權將SWIFT公司作為打擊伊朗的武器, 關閉伊朗的航運、鋼鐵、航空等民生產業的金融聯系, 使歐盟處處被動。SWIFT金融通訊服務公司具有公共產品的屬性, 是國際金融服務平臺, 不應卷入國家紛爭, 更不應當屈從美國的強權恃強凌弱。維護金融服務平臺的獨立性和中立性是創建平等公正的國際金融新秩序的重要內容。

(二) 歐美對伊朗的政策差異與伊朗的行為改變

歐盟推出的阻斷法案和SPV以及由此凸顯的歐美矛盾都源于美國對伊朗的制裁。毫無疑問, 歐美在對伊朗政策上至少存在兩點共性:一是絕不容許伊朗發展核武器;二是敦促伊朗的改變。歐美的政策初衷與目的都是要改變伊朗, 只是歐盟更側重改變伊朗的行為, 而美國側重改變伊朗的政權屬性甚至政權本身。

歐美在改變伊朗問題上的政策差異使歐盟對美國的伊朗政策心懷疑慮。當前美國實際上在實行絞殺伊朗的政策, 使伊朗陷入困頓并最終實現政權改變。極限制裁只是美國政策組合中的一個環節。除此之外, 美國在多條戰線打壓伊朗。例如, 加派航母戰斗群赴海灣防止伊朗的軍事冒險行動;在敘利亞問題上以化武危機為借口對敘利亞發動戰術性打擊, 并逐漸協調同沙特和以色列在敘利亞問題上的政策, 同以色列和沙特組成遏制伊朗的戰略三角, 斬斷伊朗地區干預的觸角;在國際市場上, 敦促沙特打壓油價防止美伊關系緊張刺激油價暴漲導致伊朗獲利。美國在多條陣線同時發力就是為框住伊朗 (keep Iran in the box) , 造成伊朗經濟虛弱的長期化, 從而促使伊朗內部發生政治內潰。

如果說在不允許伊朗發展核武器上存在基本共識, 那么在政權變更問題上歐美的戰略目標嚴重沖突。特朗普政府廢除伊朗核協定并不僅僅停留在核問題的表面, 美國實際上是在推行新一輪的政權改變。歐盟為了不讓稍微穩定的中東局勢重又緊張, 必須反對美國推倒伊朗核協定這一穩定支柱, 反對極限施壓, 反對弱化伊朗。歐盟同美國最大的區別在于歐盟接受建設性的伊朗, 并愿意以更大的戰略耐性給伊朗做出改變的時間。可以預見, 歐美在敦促伊朗的行為改變上會繼續合作, 但在涉及弱化伊朗和改變伊朗政權問題上卻將分道揚鑣。這也是歐盟為什么會通過阻斷法案和特殊目的通道來保護伊朗, 不惜公然同特朗普對抗, 因為歐盟深刻意識到, 如同海灣戰爭后被制裁的伊拉克一樣, 長期被美國制裁和弱化的伊朗將會形成新的權力真空, 更易誘發美國和以色列對伊朗的打擊。而歐盟所能夠做的就是向伊朗輸血, 不讓伊朗因為制裁而被過分削弱。

(三) 伊朗的易貨貿易體系與外交困境

特朗普政府的頂級制裁和SWIFT的切斷隔絕了伊朗同國際社會的能源和投資聯系, 深刻地改變了游戲規則。美國制裁目的是實現伊朗石油零出口或接近零出口, 迫使所有外資撤離伊朗。在這種情勢下, 歐盟與伊朗之間建立了易貨貿易結算體系。但易貨貿易的負面作用相當明顯, 它是不以貨幣作為一般等價物而達成的交易, 犧牲了貨幣的交換功能, 是從貨幣貿易和信用貿易后退到更原始的貿易形式。易貨貿易將限制伊朗的選擇自由度和議價能力, 伊朗只能在有限的貿易伙伴和商品服務中做出選擇。即使伊朗有能力和意愿聯通多個易貨貿易體系, 比如印度、韓國等國通過端口接入歐盟的SPV結算平臺網絡, 但伊朗的自由度仍相當有限。

不僅如此, 在美國干涉面前, 伊朗的易貨體系具有相當的脆弱性。憑借強大的次級制裁能力, 美國迫使越來越多的企業離開伊朗。歐盟SPV遲遲難以落地和中國暫停昆侖銀行在伊朗的業務, 其背后都有美國施壓的身影。隨著美國制裁的深入, 日本、韓國甚至印度公司也極有可能離開伊朗。美國制裁使伊朗成為貿易和投資的高風險國家, 伊朗里亞爾暴跌和結算的非便利性大大減少了伊朗市場的吸引力, 加上油價低迷和原油逐漸變為買方市場, 伊朗的議價能力被持續削弱。投資收益走低、巨大的不確定性、對美國可能報復的預期促使越來越多的國家和企業離開伊朗。

可以預見經濟的持續走弱是伊朗將要面臨的長期問題。就伊朗而言, 對核協定的遵守“如同雞肋”。當初核協定設定的以核暫停換取經濟制裁解除的交易框架 (Formula) 對伊朗而言已經形同虛設。核協定對伊朗的邊際效應遞減帶來伊朗國內政治暗流涌動, 保守派和強硬派對魯哈尼政府的攻擊日漸加強。在這種情況之下, 伊朗不排除像當年內賈德那樣選擇“核冒進”突破困境的可能。但是這一路徑較為兇險, 伊朗不會輕易做出上述選擇。首先, 如果重啟濃縮鈾尋求發展核武器, 伊朗將再次把中國、俄羅斯、歐盟、印度等國家推到美國一方, 伊朗通過核協定爭取到的外交空間將徹底喪失, 伊朗必將迎來更嚴厲的國際制裁。其次, 重啟濃縮鈾和研制核武器是兩回事, 伊朗的核進程很可能因為遭到美國和以色列的軍事打擊而夭折。即使伊朗成功研制出核武器, 伊朗核威懾的邊際效應也將因經濟虛弱和強敵環伺而呈現遞減。再次, 美國一直在防范伊朗的冒險行動。軍事上, 美國駐巴林的第五艦隊和派駐到海灣的航母戰斗群時刻提防著伊朗的軍事冒險;安全上, 美國加緊同以色列和沙特構建遏制伊朗的戰略三角。伊朗放手一搏的結果很可能是“魚死網不破”。所以對伊朗來講, 最穩妥和現實的路徑就是循規蹈矩, 在核問題和地區軍事行為上尋求妥協, 為自己贏得更多空間和籌碼。

(四) 歐盟的獨立自主外交與歐美伙伴關系

特朗普上臺后, 美國在關稅談判、氣候協定、北約軍費分攤等問題上頻頻對歐盟發難, 特朗普的單邊主義和霸凌風格使大西洋變寬的說法再度甚囂塵上。歐盟日益強調獨立自主。馬克龍在法國年度外交政策演講中呼吁歐洲保障自己的安全和主權, 要建立獨立的金融系統和防務系統。德國總理默克爾則呼吁為對抗特朗普的貿易保護主義, 歐盟應該變得更加自主。在歐美伙伴關系未來走勢問題上, 歐盟希望建立更加平等的歐美關系。德國外長馬斯表示, 歐美伙伴關系應該更加平衡。當美國跨越“紅線”時, 歐洲將予以制衡, 但德國需要同歐洲國家合作制衡美國。

上述爭執的背后其實是歐盟的自我身份建構和歐美伙伴關系的性質問題。歐盟在經歷了60年的發展之后已經成長為世界第二大經濟體, 而與之相對應的是, 歐盟獨立自主的意識增強。盡管有內部和外部因素的干擾, 例如英國脫歐, 但歐盟仍在歐洲一體化、共同外交與防務政策、歐元、防止核擴散等問題上步伐堅定。規范性大國正在成為歐盟自我身份構建的努力方向, 并在國際事務中呈現出迥異于美國的外交特性。在推動國際關系民主化方面, 歐盟基本能夠堅持原則和道義, 批評包括美國在內的恃強凌弱、有悖公理和道義的行為, 并沒有像日韓等盟國一樣在美國背后亦步亦趨。

此外, 歐盟成長導致歐美伙伴關系發生微妙變化。第二次世界大戰結束后, 美國重建歐洲并為其提供了防范蘇聯威脅的安全保障, 歐盟的發展離不開美國的援助與呵護。但美國不滿于不斷成長的歐洲表現出的獨立自主和離心傾向。美國復雜的家長心態和歐盟成長必獨立的對抗心理成為歐美關系不睦的潛在要素。

由于歐美在廢除核協定和政權改變問題上的巨大分歧, 伊朗核問題將是歐美之間難以彌合的議題。從更大的地緣和國際格局來看, 當下歐美圍繞伊朗核問題和核協定的分歧, 凸顯的是歐美之間如何解決包括中東在內的地區熱點問題的分歧, 是對爭端認知和處置方法的差異, 同時也是在一超多強的國際體系之下, 處于最高層次的美國同較低層次的歐盟之間圍繞國際格局和地區格局未來演化方向的競爭。這種競爭將長期存在。

（本文轉自：《歐洲研究》2019年第1期）

作者簡介：

呂蕊, 同濟大學政治與國際關系學院副教授;

趙建明, 上海社會科學院國際問題研究所副研究員。

原標題：《呂蕊 趙建明：歐美關系視角下的伊朗核問題——基于2016年以來歐美伊核政策的比較分析》

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