關(guān)鍵詞：美國(guó)；利益集團(tuán)；政黨；入境移民政策；變遷路徑

    作者信息：黃日涵，華僑大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授、數(shù)字經(jīng)濟(jì)智庫(kù)執(zhí)行院長(zhǎng)；柏瑞山，華僑大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院研究助理。

　　移民為美國(guó)帶來(lái)資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的同時(shí)，也對(duì)美國(guó)的就業(yè)市場(chǎng)、國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定等方面帶來(lái)一定的負(fù)面影響。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)社會(huì)在移民問(wèn)題上產(chǎn)生了巨大分歧，尤其在移民進(jìn)入美國(guó)的方式、類(lèi)別、數(shù)量等方面存在較強(qiáng)對(duì)立態(tài)度。這種對(duì)立映射在美國(guó)政治上的具體表現(xiàn)為：奧巴馬政府推動(dòng)相對(duì)寬松的入境移民政策，特朗普政府執(zhí)行極度緊縮的入境移民政策，拜登政府又提出非常寬松的入境移民政策。針對(duì)美國(guó)入境移民政策的反復(fù)調(diào)整變化，本文提出并試圖回答的問(wèn)題是：究竟哪些因素在美國(guó)入境移民政策制定中發(fā)揮關(guān)鍵作用？這些因素又通過(guò)何種機(jī)制和路徑使美國(guó)入境移民政策發(fā)生變遷？

　　一、文獻(xiàn)綜述

　　關(guān)于美國(guó)移民政策的變化動(dòng)因，大多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素綜合交叉作用的結(jié)果；也有人認(rèn)為，美國(guó)的移民政策始終基于國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)歷了自由開(kāi)放、限制移民和高度選擇三個(gè)階段。國(guó)內(nèi)外學(xué)界很少將美國(guó)入境移民政策作為專(zhuān)門(mén)研究對(duì)象，相關(guān)分析主要包括在美國(guó)整體移民政策研究之中。既有文獻(xiàn)有三個(gè)方面內(nèi)容有待進(jìn)一步探討：第一，文獻(xiàn)側(cè)重于關(guān)注每個(gè)時(shí)期移民政策的綜合動(dòng)因，但對(duì)較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)影響美國(guó)移民政策變遷的關(guān)鍵因素探討較少；第二，學(xué)者們較多關(guān)注美國(guó)移民政策的變化，但對(duì)變化背后的決策機(jī)制和變遷路徑關(guān)注較少；第三，對(duì)美國(guó)移民政策在不同政府時(shí)期松緊程度的反復(fù)變化關(guān)注較少。直到最近，才有學(xué)者研究了美國(guó)移民政策的“鐘擺化”問(wèn)題。如史書(shū)丞認(rèn)為，美國(guó)政府對(duì)墨西哥的移民政策存在立場(chǎng)鐘擺化、法案鐘擺化和執(zhí)法模式鐘擺化。

　　在以往文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文試圖探究美國(guó)入境移民政策的形成機(jī)制，通過(guò)引入“利益集團(tuán)”和“政黨政治”這兩個(gè)概念，解釋近20年來(lái)美國(guó)入境移民政策的限制性因素和政策變化幅度。本文的初步假設(shè)是：在美國(guó)的入境移民政策決策機(jī)制中，利益集團(tuán)構(gòu)成了主要外因，政黨政治則是最重要的內(nèi)因，它們共同決定了美國(guó)入境移民政策的限制性變化幅度。

　　為研究美國(guó)入境移民政策的變化幅度，本文參考了荷蘭學(xué)者海因·德哈斯概述的DEMIGPOLICY數(shù)據(jù)庫(kù)的方法：

　　一方面，明確移民、美國(guó)入境移民政策的內(nèi)涵和內(nèi)容。關(guān)于“移民”的定義，大多數(shù)國(guó)家采用聯(lián)合國(guó)的定義，認(rèn)為凡旅居國(guó)外至少一年的人就算移民。移民政策通常被定義為國(guó)家制定和頒布的旨在影響移民流動(dòng)的數(shù)量、來(lái)源、方向和內(nèi)部構(gòu)成的規(guī)則（即法律、法規(guī)和措施）。在實(shí)踐中，移民政策有時(shí)是由相互矛盾的措施組成的“混合袋”。因此，瑞普·格倫和他的團(tuán)隊(duì)按照移民從進(jìn)入遷入地到被接納為合法公民的過(guò)程，將移民政策分為三大類(lèi)，入境政策、停留政策和融合政策。我們將關(guān)注的焦點(diǎn)放在入境政策，即研究移民從遷出地以合法或非法方式進(jìn)入遷入地的過(guò)程中，遷入地政府制定和頒布的規(guī)則。美國(guó)入境移民政策的內(nèi)容，以執(zhí)行的政策工具為依據(jù)，可以分為入境簽證、入境禁令，技術(shù)能力，機(jī)構(gòu)能力，驅(qū)逐出境，拘留，合法化等幾類(lèi)。其中，技術(shù)能力包括增加邊境電子檢測(cè)設(shè)備和修建邊境墻；機(jī)構(gòu)能力是指對(duì)移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和制度的調(diào)整；合法化即讓境內(nèi)非法滯留移民變成合法入境。

　　另一方面，界定美國(guó)入境移民政策的變化方向和幅度。其一，引入“限制性”這個(gè)概念，判斷入境移民政策的變化方向。判定標(biāo)志是，與以前法律或制度框架相比，它是否擴(kuò)大或限制了目標(biāo)群體的權(quán)利。限制性的變化有“負(fù)”和“正”。其二，將限制性變化的幅度，分為“微調(diào)變化”“輕微變化”“中度變化”“重大變化”，依次分別編碼為“1、2、3、4”。劃分的標(biāo)準(zhǔn)是政策的覆蓋程度和偏離程度。依照覆蓋程度和偏離程度這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)行政策發(fā)生局部調(diào)整或延續(xù)，并只影響部分移民類(lèi)別的為“微調(diào)變化”；現(xiàn)行政策發(fā)生局部調(diào)整或延續(xù)，但影響整體移民類(lèi)別的為“輕微變化”；現(xiàn)行政策發(fā)生根本變化，影響部分移民類(lèi)別的為“中度變化”；現(xiàn)行政策發(fā)生根本變化，影響整體移民類(lèi)別的為“重大變化”。同時(shí)，如果同一政府時(shí)期發(fā)生了一次以上“重大變化”或三次以上“中度變化”，那么我們判斷美國(guó)政府這一時(shí)期的入境移民政策為“重大變化”。對(duì)其他層次的判斷也是基于這一標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、美國(guó)入境移民政策的決策機(jī)制和影響因素

　　影響美國(guó)入境移民政策的因素眾多，我們需要從中篩選真正起作用的關(guān)鍵變量。為此，本文首先研究了美國(guó)入境移民政策的決策機(jī)制，辨明究竟是哪些機(jī)構(gòu)和組織掌握著美國(guó)入境移民政策制定權(quán)，它們的作用路徑是什么，進(jìn)而有助于我們進(jìn)一步辨析哪些關(guān)鍵因素影響了決策主體制定入境移民政策。

　　（一）美國(guó)入境移民政策的決策機(jī)制

　　美國(guó)入境移民政策的決策機(jī)制包括總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、司法部、勞工部和國(guó)會(huì)參眾兩院及其下屬各委員會(huì)等。國(guó)會(huì)在入境移民政策制定上有著絕對(duì)的權(quán)力，這是美國(guó)政治實(shí)踐的產(chǎn)物。美國(guó)對(duì)移民采取控制措施始于1798年，當(dāng)時(shí)，國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)驅(qū)逐他認(rèn)為對(duì)國(guó)家的“和平與安全構(gòu)成威脅”的人。1876年，最高法院規(guī)定控制移民是國(guó)會(huì)的權(quán)力，使各州法律失去效力。大約在這個(gè)時(shí)期，國(guó)會(huì)開(kāi)始制定法律，對(duì)移民進(jìn)行分類(lèi)限制。總之，在長(zhǎng)期政治實(shí)踐中，一方面國(guó)會(huì)掌握立法權(quán)，制定移民政策的總體法律框架，授權(quán)總統(tǒng)移民執(zhí)法的范圍；另一方面，國(guó)會(huì)還掌握財(cái)政權(quán)，審議和批準(zhǔn)（或否決）政府移民執(zhí)法的資金預(yù)算案。同時(shí)，由于移民問(wèn)題屬于美國(guó)內(nèi)部事務(wù)，一項(xiàng)移民法案往往是先經(jīng)眾議院通過(guò)，然后到參議院通過(guò)，最后由總統(tǒng)簽署才能生效。這又形成了對(duì)國(guó)會(huì)的分權(quán)和制衡。

　　在某種程度上，總統(tǒng)也有制定入境移民政策的權(quán)力。其一，通過(guò)擁有對(duì)移民法案的最終審核和簽署權(quán)，總統(tǒng)也分享了國(guó)會(huì)的立法權(quán)。總統(tǒng)如果否決了一項(xiàng)移民法案，那么，該法案需在眾議院再次投票，并獲得超三分之二的高票才能最終生效。其二，總統(tǒng)還有很強(qiáng)的執(zhí)法自主權(quán)。總統(tǒng)可以繞過(guò)國(guó)會(huì)法律授權(quán)，通過(guò)行政命令的方式，頒布移民法令以逐步推動(dòng)改革事項(xiàng)；同時(shí)，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下屬各職能部門(mén)（如國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、司法部和勞動(dòng)部）在移民執(zhí)法的方式和力度上有著極大的選擇空間。此外，美國(guó)法院系統(tǒng)和地方政府，也在一定程度上影響入境移民政策的制定。但在美國(guó)入境移民政策的形成過(guò)程中，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)是最主要的決策行為體，因?yàn)檫@兩個(gè)行為體與美國(guó)入境移民政策的制定有直接相關(guān)性。而國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的政黨屬性，以及兩者背后的利益集團(tuán)是影響移民政策制定的關(guān)鍵因素。

　　（二）關(guān)鍵影響因素

　　國(guó)會(huì)和總統(tǒng)是美國(guó)移民政策的決策主體，政黨、利益集團(tuán)、智庫(kù)、新聞媒體和選民等政策參與者會(huì)傳遞對(duì)決策主體的支持或壓力，直接或間接影響國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的政策選擇。而政黨和利益集團(tuán)是其中最為關(guān)鍵的影響因素，這是由利益集團(tuán)和政黨的內(nèi)涵和功效所決定的。

　　1.政黨的影響

　　政黨指代表一定的階級(jí)、階層或集團(tuán)，并為其利益而斗爭(zhēng)的政治組織。每個(gè)政黨都是特定公共群體的代表者和擁護(hù)者。在美國(guó)，民主黨和共和黨交替執(zhí)政，代表著不同的公共群體，形成了區(qū)別于彼此的意識(shí)形態(tài)。美國(guó)很多人認(rèn)為，共和黨較為傾向企業(yè)界，民主黨則傾向勞工。一般認(rèn)為美國(guó)民主黨屬于左翼政黨或自由派，傾向于支持移民，而共和黨則屬于右翼政黨或保守派，通常支持限制性入境移民政策。但是，左翼和右翼政黨在移民問(wèn)題上內(nèi)部分裂。通常，右翼市場(chǎng)自由主義者和左翼世界主義者被認(rèn)為是支持移民的，而右翼文化保守主義者和左翼經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義者預(yù)計(jì)將采取更嚴(yán)格的政策立場(chǎng)。因此，民主黨和共和黨的立場(chǎng)可能會(huì)因移民類(lèi)別而產(chǎn)生變化，在部分移民問(wèn)題上能達(dá)成共識(shí)。

　　美國(guó)兩黨在入境移民政策上的共識(shí)和差異，從兩個(gè)方面直接影響著總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的政策偏好。兩黨的共識(shí)，使美國(guó)從19世紀(jì)中期開(kāi)始逐步推行限制性入境移民政策。而兩黨的分歧會(huì)造成入境移民政策的變化，因?yàn)榭偨y(tǒng)的移民政策立場(chǎng)受其政黨屬性的直接影響，而總統(tǒng)通過(guò)國(guó)會(huì)兩院的本黨領(lǐng)袖和議會(huì)黨團(tuán)影響著國(guó)會(huì)的立法進(jìn)程。總統(tǒng)影響力的大小，通常由執(zhí)政黨在國(guó)會(huì)兩院議員的占比所決定。然而在總統(tǒng)沒(méi)有換屆的情況下，美國(guó)入境移民政策也會(huì)發(fā)生變遷。這是因?yàn)樵诓煌瑳Q策層面——行政和立法、政府和重要游說(shuō)團(tuán)體——之間存在妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)的需要，可能會(huì)促使政府淡化最初的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)。這可能是雙向的。例如，商業(yè)游說(shuō)團(tuán)體的影響可能導(dǎo)致移民言論相對(duì)“強(qiáng)硬”的共和黨最終采取不那么嚴(yán)格的政策，而在移民問(wèn)題上持自由立場(chǎng)的民主黨可能決定在選舉戰(zhàn)略中放棄一些政策主張，去獲得擔(dān)心高移民率選民的支持。

　　2.利益集團(tuán)的影響

　　從狹義來(lái)講，利益集團(tuán)是自立于政府或政黨之外，并試圖影響公共政策的組織，但廣義來(lái)講，它是具有共同利益或態(tài)度，并希望對(duì)政府施加影響以達(dá)到某一目的的一群人的集合。本文結(jié)合兩種定義將利益集團(tuán)界定為自立于政府或政黨之外，具有共同利益或態(tài)度，并希望對(duì)政府施加影響以影響公共政策的有組織或無(wú)組織的群體。在移民問(wèn)題中，根據(jù)對(duì)移民的動(dòng)機(jī)和態(tài)度不同，利益集團(tuán)大致可分為四類(lèi)：其一，支持移民的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)基于對(duì)勞動(dòng)力和技術(shù)的需求，主張放寬簽證限制，有限打擊移民非法入境，并考慮使部分滯留者合法化；其二，反對(duì)移民的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)基于對(duì)就業(yè)安全和社會(huì)福利的擔(dān)憂，主張限制簽證發(fā)放，嚴(yán)厲打擊非法移民，將境內(nèi)滯留者快速遣返；其三，支持移民的族裔利益集團(tuán)基于親緣和文化同情，主張用溫和的手段打擊移民非法入境，推動(dòng)滯留者合法化；其四，反對(duì)移民的族裔利益集團(tuán)基于對(duì)文化統(tǒng)一喪失的擔(dān)憂，主張用零容忍的手段打擊移民非法入境，反對(duì)滯留者合法化。

　　這些利益集團(tuán)主要通過(guò)兩條路徑影響總統(tǒng)和國(guó)會(huì)對(duì)入境移民政策的選擇，它們分別是游說(shuō)、影響選舉。游說(shuō)，主要是通過(guò)參加立法聽(tīng)證會(huì)的方式進(jìn)行院內(nèi)游說(shuō)，采用廣告、社交媒體、群眾示威等方式進(jìn)行草根游說(shuō)，通過(guò)與國(guó)會(huì)議員保持私交關(guān)系進(jìn)行個(gè)人游說(shuō)。影響國(guó)會(huì)中期選舉和總統(tǒng)大選的行為主要表現(xiàn)為將議員或官員關(guān)于移民問(wèn)題的言論和行為整理為評(píng)估報(bào)告，分發(fā)給本利益集團(tuán)選民，并傳播到媒體，幫助或阻礙候選人贏得競(jìng)選；同時(shí)，還會(huì)向符合本集團(tuán)利益的候選人提供政治捐款。總之，利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)多種路徑選出符合自身利益取向的候選人，從而影響政府相關(guān)議案的決策過(guò)程和結(jié)果，以達(dá)到維護(hù)本集團(tuán)利益的目標(biāo)。

　　雖然利益集團(tuán)和政黨是影響國(guó)會(huì)和總統(tǒng)政策選擇的關(guān)鍵性因素，但這并不意味著其他社會(huì)因素（例如普通選民、新聞媒體、大眾輿論和智庫(kù)）等不會(huì)影響總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的政策偏好，只是利益集團(tuán)與普通選民相比更具凝聚力和執(zhí)行力，并且通過(guò)資源優(yōu)勢(shì)塑造和引導(dǎo)大眾輿論。這印證了奧爾森集體行動(dòng)的邏輯，利益團(tuán)體比普通選民群體更小，因此更具效率，其利益訴求也更清晰和直接被總統(tǒng)和國(guó)會(huì)感知。

　　綜上，政黨和利益集團(tuán)在多大程度上影響美國(guó)入境移民政策的變化是本文關(guān)注的核心問(wèn)題。但政黨和利益集團(tuán)這兩個(gè)概念無(wú)法直接量化，只能通過(guò)其最顯著特征衡量其地位或態(tài)度差異。政黨這個(gè)概念最顯著的特征是民主黨和共和黨何者為執(zhí)政黨，以及兩者在國(guó)會(huì)參眾兩院何者為多數(shù)黨。利益集團(tuán)這個(gè)概念最顯著的特征是其態(tài)度是反對(duì)移民還是支持移民，以及其態(tài)度背后的動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)的還是文化的。

　　三、澳門(mén)回歸“9·11”事件后美國(guó)入境移民政策的變遷

　　（一）小布什政府（2001—2008年）：收緊移民政策和限制移民

　　“9·11”事件發(fā)生后，小布什政府改變了克林頓政府時(shí)期相對(duì)寬松的移民入境政策。美國(guó)自此形成了以國(guó)家安全和執(zhí)法考慮為主的移民制度。主要表現(xiàn)在：

　　第一，強(qiáng)化入境審查和邊境管控。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院未經(jīng)過(guò)正式協(xié)商，迅速通過(guò)了兩部與移民問(wèn)題相關(guān)的法律。一是2001年10月通過(guò)的《愛(ài)國(guó)法》，該法案與入境移民政策相關(guān)的要點(diǎn)是：加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)驅(qū)逐疑似恐怖主義分子人士的權(quán)力；健全對(duì)持學(xué)生簽證者的監(jiān)察機(jī)制和系統(tǒng)；美國(guó)國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)犯罪資料中心數(shù)據(jù)，對(duì)所有移民簽證申請(qǐng)人進(jìn)行審查，使入境簽證手續(xù)更加復(fù)雜。二是2002年5月通過(guò)的《加強(qiáng)邊境安全法》，該法案的要點(diǎn)是：對(duì)被認(rèn)定為支持恐怖組織的國(guó)家限制發(fā)放非移民簽證；收縮留學(xué)簽證額度并加強(qiáng)審查；增加美國(guó)移民局調(diào)查和巡視人員的數(shù)量。

　　第二，機(jī)構(gòu)重組，提高邊境治理能力。“9·11“事件后，美國(guó)移民局糟糕的執(zhí)法表現(xiàn)，使得民怨沸騰，因此改造移民局勢(shì)在必行。但如何改革成為美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院以及民主黨與共和黨的主要分歧。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的辯論，2002年11月，眾議院以295票對(duì)132票通過(guò)了《國(guó)土安全法》，隨后該法案在參議院也獲通過(guò)。按照該法案，國(guó)土安全部被建立起來(lái)，而移民局被拆分后并入國(guó)土安全部。

　　第三，強(qiáng)化執(zhí)法力度，應(yīng)對(duì)移民非法入境，同時(shí)嘗試推動(dòng)移民治理法律體系變革。面對(duì)日益突出的移民非法入境問(wèn)題，2005年10月，布什總統(tǒng)提出要加強(qiáng)邊境和境內(nèi)執(zhí)法，但同時(shí)實(shí)施針對(duì)非法移民的“臨時(shí)工人計(jì)劃”。布什總統(tǒng)的提議在眾參兩院形成了內(nèi)容相差巨大的方案，最終參議院采取妥協(xié)方式，放棄通過(guò)全面改革方案，而只將內(nèi)容限制在加強(qiáng)邊境安全上，2006年9月通過(guò)的《安全圍欄法》獲總統(tǒng)簽署后，國(guó)土安全部開(kāi)始在原有的邊境線基礎(chǔ)上，大規(guī)模地建設(shè)南部邊境的圍欄，長(zhǎng)度超過(guò)1000千米，大約占整個(gè)美墨邊境線的1/3，并且主要是以先進(jìn)的技術(shù)鋪設(shè)的無(wú)形隔離帶。2007年初，小布什政府提出了2007版移民法案，試圖解決非法移民的居留問(wèn)題和建立移民積分制，但在參議院未獲通過(guò)。

　　（二）奧巴馬政府（2009—2016年）：限制性相對(duì)較少

　　奧巴馬執(zhí)政后延續(xù)了小布什的部分移民政策，主要表現(xiàn)在：

　　第一，強(qiáng)化邊境執(zhí)法管理。2009年執(zhí)政后，奧巴馬延續(xù)了小布什時(shí)期對(duì)美墨邊境的強(qiáng)化管理，繼續(xù)修筑虛擬邊境隔離墻，安裝傳感器和攝像頭。同時(shí)，2010年8月，移民海關(guān)執(zhí)法局發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，加強(qiáng)驅(qū)逐有犯罪記錄的外國(guó)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，奧巴馬政府在前5年共計(jì)遣返190萬(wàn)人，與布什政府8年遣返200萬(wàn)人的數(shù)據(jù)基本持平。

　　第二，暫緩遣返部分滯留者。2012年6月15日，奧巴馬政府繞過(guò)國(guó)會(huì)，推出“童年入境者暫緩遣返程序”。同年8月16日，美國(guó)國(guó)土安全部和美國(guó)公民及移民服務(wù)局正式啟動(dòng)了這一政策。按照該政策，16歲之前進(jìn)入美國(guó)且是在校生、高中畢業(yè)生或退伍軍人的非法移民將被暫緩遣返并可以獲得合法化機(jī)會(huì)。皮尤研究中心評(píng)估認(rèn)為，奧巴馬政府的“童年入境者暫緩遣返程序”，使約170萬(wàn)移民被暫緩遣返，其中85%的人是拉美裔。

　　第三，呼吁國(guó)會(huì)采取行動(dòng)，進(jìn)行全面的移民政策改革。參議院兩黨的各4位議員，在2013年4月提出了《2013年邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、移民現(xiàn)代化法案》，主要內(nèi)容是增加簽證數(shù)量和種類(lèi)，提供非法移民獲得公民身份的路線圖和加強(qiáng)邊境安全。該草案在參議院獲得通過(guò)后，白宮發(fā)布的一份研究報(bào)告顯示，該法案通過(guò)增加勞動(dòng)市場(chǎng)高需求的工人、可增加資本投資和提高整體生產(chǎn)力，導(dǎo)致更多企業(yè)家在美國(guó)創(chuàng)辦公司從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但該法案在共和黨人占多數(shù)的眾議院依舊受到抵制。

　　第四，繞過(guò)國(guó)會(huì)，頒布移民新政。2014年中期選舉后，民主黨失去了國(guó)會(huì)兩院的控制權(quán)，但奧巴馬政府仍以行政令推動(dòng)移民治理體系改革。其一，為高科技人才、高校畢業(yè)生、投資移民提供簽證程序的便利等。其二，擴(kuò)大暫緩遞解非法移民的范圍，據(jù)測(cè)算這將使得約500萬(wàn)名非法移民受益。但這次暫緩遞解的行政令，很快被得克薩斯州和其他25個(gè)州提起訴訟。奧巴馬進(jìn)行上訴后，美國(guó)聯(lián)邦最高法院進(jìn)行了裁決，維持了得克薩斯州聯(lián)邦地區(qū)法院關(guān)于“凍結(jié)”移民改革的裁決。

　　（三）特朗普政府（2017—2020年）：進(jìn)一步收緊和限制移民

　　特朗普?qǐng)?zhí)政后，試圖逆轉(zhuǎn)奧巴馬的部分移民政策，使美國(guó)的入境移民政策變得更具限制性。

　　第一，通過(guò)提高邊境管理的機(jī)構(gòu)能力和技術(shù)能力，加強(qiáng)對(duì)邊境的控制。一是增加邊境執(zhí)法人員數(shù)量。2017年1月，特朗普發(fā)布第13767號(hào)行政命令，指示增加5000名邊境巡邏人員，以加強(qiáng)邊境安全。截至2018年底，國(guó)會(huì)授權(quán)了21370名邊境巡邏人員。2018年4月4日，特朗普命令國(guó)防部將國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)成員部署到南部邊境。據(jù)報(bào)道，截至2019年3月21日，約有2100名國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)成員仍駐扎在該邊境。二是加快推進(jìn)南部邊境實(shí)體圍欄的建設(shè)。2019年2月15日，國(guó)會(huì)在2019財(cái)年的邊境壁壘撥款為13.75億美元，遠(yuǎn)低于總統(tǒng)請(qǐng)求的57億美元，于是特朗普下令從禁毒活動(dòng)和財(cái)政部項(xiàng)目基金中轉(zhuǎn)移31億美元，并發(fā)布第9844號(hào)公告，宣布南部邊境進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，從軍事建設(shè)項(xiàng)目中轉(zhuǎn)移36億美元。隨后，眾參兩院通過(guò)了終止“國(guó)家緊急狀態(tài)”的決議。在特朗普總統(tǒng)否決該決議的情況下，眾議院再次表決，贊成票低于三分之二，國(guó)家緊急狀態(tài)被維持。

　　第二，加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)滯留者的執(zhí)法力度，限制和降低難民和穆斯林移民的進(jìn)入。一是擴(kuò)大遣返對(duì)象。2017年1月25日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布第13768號(hào)行政令，加大針對(duì)滯留者的驅(qū)逐力度。按照這個(gè)命令，優(yōu)先驅(qū)逐的對(duì)象由確為犯罪者擴(kuò)展到被指控為犯罪者、已下達(dá)驅(qū)逐令但尚未出境者甚至被移民官員認(rèn)為對(duì)公共安全構(gòu)成威脅者。2018年5月7日，因國(guó)土安全部將所有偷渡者交由司法部起訴而造成數(shù)千個(gè)家庭的父母與孩子分離，以致這一行動(dòng)在公眾強(qiáng)烈的反對(duì)聲中，于2018年6月20日結(jié)束。同時(shí)，值得注意的是，2017年9月5日，特朗普政府宣布逐步淘汰“童年入境者暫緩遣返行動(dòng)”計(jì)劃，然而此計(jì)劃在參議院中受阻。二是限制穆斯林移民進(jìn)入。2017年1月27日，特朗普簽署政令，推行“阻止外國(guó)恐怖分子進(jìn)入美國(guó)的國(guó)家保護(hù)計(jì)劃”，簡(jiǎn)稱(chēng)“禁穆令”。這引發(fā)了美國(guó)部分民眾的抗議和多家美國(guó)著名科技公司的抵制，并引起了訴訟。但2018年6月26日，最高法院以5∶4的票數(shù)裁定“禁穆令”合法。三是限制難民進(jìn)入。根據(jù)2017年3月總統(tǒng)發(fā)布的第13780號(hào)行政令，即“旅行禁令”，美國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)可能存在潛在安全威脅的難民的審查；同時(shí)，大幅降低了難民接收人數(shù)上限以及相關(guān)預(yù)算。例如，2017年美國(guó)的難民接收數(shù)下降到了53691名，2018年進(jìn)一步減少到了22405名。值得注意的是，2020年12月23日，國(guó)土安全部和移民審查執(zhí)行辦公室依據(jù)“第42條邊境條款”，發(fā)布了題為“安全防護(hù)和處理”的規(guī)則，按照這一規(guī)則，由傳染病引起的涉及公共衛(wèi)生危機(jī)的滯留者，將被禁止獲得庇護(hù)資格和暫緩入境，國(guó)土安全部將以對(duì)美國(guó)安全造成威脅為由，對(duì)這些人迅速驅(qū)逐。該規(guī)定于2021年1月22日正式生效。

　　第三，試圖推動(dòng)移民法律體系改革，減少低技能移民和親屬類(lèi)移民進(jìn)入數(shù)量，擴(kuò)大高技術(shù)移民。2017年2月13日，兩位共和黨參議員提出《美國(guó)移民改革促進(jìn)就業(yè)法案》，旨在限制親屬移民的數(shù)量，并引入積分制，通過(guò)英文水平、教育程度、工作技能等指標(biāo)對(duì)移民進(jìn)行“優(yōu)中選優(yōu)”。根據(jù)卡托研究所的研究，該法案在增加高技能移民上的效果有限，而其最終除削減親屬移民外，還會(huì)削減包括投資移民在內(nèi)的其他移民。2018年6月27日，該法案在眾議院獲得121票贊成，301票反對(duì)，未能通過(guò)。該法案與奧巴馬政府時(shí)期的《2013年邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、移民現(xiàn)代化法案》相比，相似之處是限制親屬移民的數(shù)量，并擴(kuò)大高技術(shù)移民；不同之處是該法案對(duì)于非法移民實(shí)施“一刀切”的驅(qū)逐。

　　（四）拜登政府時(shí)期（2021—2023年）：放寬合法入境和限制非法入境

　　拜登總統(tǒng)執(zhí)政后逆轉(zhuǎn)或推翻了特朗普任期內(nèi)的多項(xiàng)移民政策，并提出了《2021年美國(guó)公民法案》。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，以更人道的方式處理邊境安全問(wèn)題。拜登總統(tǒng)在2021年1月20日，即履職首日，便撤銷(xiāo)了關(guān)于擴(kuò)大遣返對(duì)象的第13768號(hào)行政令，終止了關(guān)于美國(guó)南部邊境緊急狀態(tài)的第9844號(hào)公告，阻止將資金用于邊境墻建設(shè)。值得注意的是，此舉并非放松對(duì)邊境安全的維護(hù)。因?yàn)閷?duì)民主黨來(lái)說(shuō)，封堵非法移民、維護(hù)國(guó)家安全的共識(shí)不容挑戰(zhàn)，大量監(jiān)視塔、攝像機(jī)、熱成像設(shè)備組成的“虛擬墻”比鋼鐵水泥墻更容易被選民基本盤(pán)接受。2021年2月2日，拜登政府成立跨部門(mén)工作組，查明特朗普任期內(nèi)在美墨邊境與家人失散的所有兒童，并使他們與家人團(tuán)聚。

　　第二，擴(kuò)大移民合法入境機(jī)會(huì)，增強(qiáng)對(duì)移民非法入境限制。一是恢復(fù)對(duì)庇護(hù)申請(qǐng)的安全有序處理。2021年2月4日，拜登總統(tǒng)發(fā)布命令，要求國(guó)務(wù)卿和國(guó)土安全部重建和加強(qiáng)難民安置計(jì)劃，接納更多難民。根據(jù)2021年6月15日美國(guó)白宮發(fā)布的聲明，2021年6月10日，美國(guó)政府宣布追加了5700萬(wàn)美元資金，為受新冠肺炎疫情影響的中美洲難民提供人道主義援助，并為來(lái)自拉丁美洲的難民增加了4000個(gè)庇護(hù)名額。二是放寬工作簽證限額。2021財(cái)年，為洪都拉斯、薩爾瓦多和危地馬拉國(guó)民發(fā)放了6000份臨時(shí)非農(nóng)業(yè)工人簽證（簡(jiǎn)稱(chēng)H-2B簽證）。同時(shí)，拜登政府還取消了“禁穆令”，放寬了H-1B工作簽證，美國(guó)的大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和高科技企業(yè)等技術(shù)密集性行業(yè)不僅樂(lè)見(jiàn)其成，更是有力推手。三是延續(xù)和增強(qiáng)對(duì)移民非法入境的限制。2023年2月23日，拜登政府出臺(tái)了移民入境新政，并于同年5月16日公布了該新政的最終規(guī)則。該規(guī)則的主要內(nèi)容是：所有非法進(jìn)入美國(guó)的移民，將沒(méi)有資格獲得庇護(hù)身份；允許執(zhí)法部門(mén)將在前往美國(guó)途中未能請(qǐng)求其他國(guó)家保護(hù)，或未通過(guò)庇護(hù)計(jì)劃的任何人驅(qū)逐出境。這一規(guī)則實(shí)質(zhì)上延續(xù)了依“安全防護(hù)和處理”規(guī)則驅(qū)逐非法移民的目標(biāo)，區(qū)別在于拜登政府以相對(duì)人道和“疏堵”結(jié)合的方式應(yīng)對(duì)移民非法入境。

　　第三，推動(dòng)移民體系全面改革，并試圖解決非正常移民根源。美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2021年1月20日，拜登向國(guó)會(huì)提交了《2021美國(guó)公民法案》，主要內(nèi)容包括：使用高技術(shù)手段加強(qiáng)邊境安全，但提供額外的救援燈塔；支持尋求庇護(hù)者和其他弱勢(shì)群體；提高多樣化簽證數(shù)量，放寬對(duì)親屬類(lèi)移民的限制；提供非法移民身份合法化的路線圖。2021年2月2日，美國(guó)政府宣布，將通過(guò)與中美洲的民間社會(huì)、國(guó)際組織和政府密切合作，制定解決該地區(qū)移民問(wèn)題的綜合戰(zhàn)略，并建立中美洲和北美國(guó)家的庇護(hù)系統(tǒng)，加強(qiáng)重新安置能力。2021年7月27日，拜登政府在總結(jié)反思了此前六個(gè)月的移民改革進(jìn)展后，提出了關(guān)于21世紀(jì)移民系統(tǒng)的變革愿景輪輱訛，主要包括：確保安全、人道和管理良好的邊境；有序和公平地處理庇護(hù)申請(qǐng)；加強(qiáng)與區(qū)域合作伙伴的協(xié)作；投資中美洲以解決移民問(wèn)題的根源。值得注意的是，美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2021年3月18日，眾議院以228票贊成、197票反對(duì)通過(guò)了《美國(guó)夢(mèng)想與承諾法案》，即奧巴馬在2010年提出的所謂“夢(mèng)想法案”，但該法案能否在參議院獲得通過(guò)前景尚不明朗。綜上所述，“9·11”事件后，從小布什政府、奧巴馬政府、特朗普政府到拜登政府時(shí)期，美國(guó)入境移民政策的變化幅度總結(jié)為表1。（圖略）

　　從表1可知：小布什政府時(shí)期，美國(guó)入境移民政策變得更具限制性，發(fā)生了一次重大變化、三次中度變化、兩次輕微變化和兩次微調(diào)變化，所以，這一時(shí)期美國(guó)入境移民政策發(fā)生了更具限制性的重大變化。奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)入境移民政策有兩次更具限制性的微調(diào)變化、一次限制性更少的中度變化，還有一次限制性更少的微調(diào)變化，所以，這一時(shí)期美國(guó)入境移民政策發(fā)生了限制性更少的中度變化。特朗普政府時(shí)期，美國(guó)入境移民政策發(fā)生了兩次更具限制性的中度變化，四次微調(diào)變化，所以，這一時(shí)期美國(guó)入境移民政策發(fā)生了更具限制性的中度變化。拜登政府時(shí)期，美國(guó)入境移民政策發(fā)生了兩次限制性更少的中度變化和微調(diào)變化、一次限制性更少的輕微變化和更具限制性的微調(diào)變化，所以這一時(shí)期美國(guó)入境移民政策發(fā)生了限制性更少的中度變化。

　　綜上所述，“9·11”事件后，美國(guó)四屆政府出臺(tái)的入境移民政策的限制性變化幅度，依次是“+4”（更具限制性的重大變化）、“-3”（限制性更少的中度變化）、“+3”（更具限制性的中度變化）、-3（限制性更少的中度變化）。從宏觀上看，美國(guó)的入境移民政策隨執(zhí)政黨的更替，時(shí)而緊縮（更具限制性），時(shí)而放松（限制性更少）；但具體來(lái)看，隨著美國(guó)政府執(zhí)政黨的變遷，美國(guó)的入境移民政策改革效果有限。尤其是自小布什政府后，美國(guó)政府在移民政策的收緊和放松之間左右搖擺，致使以法律為基礎(chǔ)的全面改革再難推動(dòng)，只能以行政令的方式零碎推進(jìn)移民制度改革，并且在四屆政府所推進(jìn)的移民政策中，偏離程度最大的是非法移民問(wèn)題。

　　四、美國(guó)入境移民政策變遷的根源

　　通過(guò)比較小布什政府、奧巴馬政府、特朗普政府和拜登政府的入境移民政策的限制性變化，我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨的更替構(gòu)成其限制性變化方向（限制性更多或更少）的關(guān)鍵性因素。但美國(guó)入境移民政策變遷的根源是什么？這個(gè)問(wèn)題由三個(gè)連續(xù)的問(wèn)題組成：為什么美國(guó)入境移民政策隨執(zhí)政黨更替而搖擺？為什么政策搖擺的空間主要集中在非法移民問(wèn)題上？為什么在非法移民問(wèn)題上難以全面推動(dòng)改革？為回答以上三個(gè)問(wèn)題，本文主要運(yùn)用“政治系統(tǒng)理論”進(jìn)行剖析。

　　“政治系統(tǒng)理論“認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是對(duì)周?chē)h(huán)境所提出的要求的反應(yīng)。美國(guó)入境移民政策作為公共政策，是由政策決策主體、政黨和利益集團(tuán)等構(gòu)成的政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是對(duì)美國(guó)社會(huì)環(huán)境所提出要求的反應(yīng)。因此，我們從社會(huì)環(huán)境塑造利益集團(tuán)偏好與執(zhí)政黨尋求合法性間的聯(lián)系的角度去解釋美國(guó)移民政策變遷的特點(diǎn)。我們認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境建構(gòu)了多樣性的選民移民政策偏好，從而形成了代表不同選民政策偏好的利益集團(tuán)間博弈與內(nèi)部分化的復(fù)雜格局，而不同的政黨為獲得和維護(hù)執(zhí)政權(quán)而迎合不同的利益集團(tuán)，從而使得美國(guó)入境移民政策改革在支離破碎中反復(fù)逆轉(zhuǎn)。具體作用路徑如下：

　　（一）社會(huì)環(huán)境塑造利益集團(tuán)偏好：利益集團(tuán)間的博弈和內(nèi)部分化

　　利益集團(tuán)間的博弈和分化是美國(guó)入境移民政策反復(fù)逆轉(zhuǎn)和支離破碎的外因。美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性和美國(guó)族裔結(jié)構(gòu)的多元性、主流的價(jià)值文化認(rèn)同與地理區(qū)域的差異等因素，使非法移民問(wèn)題成為美國(guó)社會(huì)在移民議題上最大的分歧點(diǎn)，同時(shí)也是利益集團(tuán)間博弈的焦點(diǎn)。

　　第一，美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性，建構(gòu)了經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)間博弈的基本格局。從小布什政府到拜登政府時(shí)期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)特點(diǎn)是“二元產(chǎn)業(yè)”格局。一元是具有高科技含量的“高端”產(chǎn)業(yè)，如軟件業(yè)、金融業(yè)等等；另一元?jiǎng)t是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、飲食業(yè)、建筑業(yè)等等。前者需要的高技能工人，往往可通過(guò)合法渠道得到滿足，美國(guó)國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議相對(duì)較小。后者需要的低技能工人往往通過(guò)非法途徑獲得滿足，這便形成了美國(guó)雇主群體和工人群體在阻止偷渡者和減少滯留存量問(wèn)題上的博弈。美國(guó)政府對(duì)兩者壓力和支持的回應(yīng)，構(gòu)成了美國(guó)入境移民政策變遷的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，這在小布什政府和奧巴馬政府時(shí)期最為明顯。這兩屆政府的移民政策都有中間路線的特點(diǎn)，即一邊加強(qiáng)邊境執(zhí)法，一邊推動(dòng)非法移民合法化。這樣的政策，一方面回應(yīng)了工人群體對(duì)就業(yè)安全的擔(dān)憂，例如，勞聯(lián)－產(chǎn)聯(lián)主張政府加強(qiáng)邊境安全，限制移民，嚴(yán)厲打擊非法移民；另一方面滿足了基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的雇主對(duì)廉價(jià)勞動(dòng)力的需求，例如，農(nóng)場(chǎng)主利益集團(tuán)和工商業(yè)主利益集團(tuán)基于本行業(yè)對(duì)廉價(jià)勞動(dòng)力的需求，呼吁國(guó)會(huì)對(duì)非法移民進(jìn)行有限的打擊。

　　但是，需要注意的是，雇主群體和工人群體在移民問(wèn)題上的博弈強(qiáng)度，會(huì)因移民從事的行業(yè)和美國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而變化。美國(guó)政府執(zhí)法的對(duì)象和強(qiáng)度也有選擇性和變化性。從事農(nóng)業(yè)、飲食業(yè)、建筑業(yè)等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的低技術(shù)移民，往往補(bǔ)充了美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的缺口。2016年8月，皮尤研究中心調(diào)查了美國(guó)人關(guān)于非法移民的看法。報(bào)告顯示，71%的美國(guó)受訪者認(rèn)為無(wú)證件移民大多填補(bǔ)了美國(guó)公民不愿從事的工作，僅有24%的受訪者指出這些移民所從事的工作與本國(guó)公民形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。美國(guó)學(xué)者漢森與斯皮林伯格用實(shí)證的方法研究了移民密集型產(chǎn)業(yè)的商品價(jià)格與邊境執(zhí)法強(qiáng)度的相關(guān)性：當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)繁榮、移民密集型產(chǎn)業(yè)的商品價(jià)格上升、勞工市場(chǎng)需求擴(kuò)張時(shí)，這些雇主群體游說(shuō)政府放松移民執(zhí)法力度的積極性隨之上升，美國(guó)本地工人群體游說(shuō)政府的積極性下降，邊境執(zhí)法強(qiáng)度因此降低。反之，當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)蕭條、總體勞工市場(chǎng)需求收緊時(shí)，雇主群體對(duì)政府游說(shuō)意愿下降，同時(shí)，美國(guó)本土工人群體關(guān)于移民對(duì)自身就業(yè)和社會(huì)福利的擔(dān)憂加劇，游說(shuō)政府加強(qiáng)移民執(zhí)法的意愿加強(qiáng)。

　　第二，美國(guó)族裔結(jié)構(gòu)的多元性，建構(gòu)了族裔利益集團(tuán)間博弈的基本格局。小布什政府后，從奧巴馬政府到特朗普政府時(shí)期，美國(guó)的族裔結(jié)構(gòu)日益多元化。數(shù)據(jù)顯示，2008—2019年，美國(guó)總?cè)丝谥械陌兹苏急葟?5.6%下降到60.1%，黑人占比從11.9%提高到12.2%，拉美裔比例從15.5%提高到18.5%，亞裔比例從4.4%提高到5.6%。美國(guó)族裔結(jié)構(gòu)的顯著變化強(qiáng)化了族裔利益集團(tuán)間在移民議題上的博弈。美國(guó)政府對(duì)族裔群體壓力和支持的回應(yīng)，構(gòu)成了美國(guó)入境移民政策變遷的文化動(dòng)因，這在奧巴馬政府和特朗普政府時(shí)期最為顯著。一方面，奧巴馬政府暫緩遣返部分滯留者的移民政策，是對(duì)拉美裔美國(guó)人移民態(tài)度的回應(yīng)。因?yàn)椋酪崦绹?guó)人受血緣、鄉(xiāng)愿、情緣等人際關(guān)系和文化的影響，與占移民總數(shù)的2/3以上且近七成是非法滯留者的拉美裔移民，有著不可切斷的紐帶。因此，拉美裔美國(guó)人主張推動(dòng)對(duì)美國(guó)境內(nèi)滯留者的合法化，反對(duì)嚴(yán)厲的邊境執(zhí)法。并且，隨著拉美裔人口的增長(zhǎng)而帶來(lái)的選民結(jié)構(gòu)的變化，使這種主張對(duì)國(guó)會(huì)中期選舉和總統(tǒng)大選的影響也相應(yīng)增加。另一方面，特朗普政府推動(dòng)極其嚴(yán)厲的非法移民執(zhí)法，是對(duì)白人族裔難以同化移民的擔(dān)憂及由自身身份認(rèn)同而引發(fā)的反移民態(tài)度的回應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2010年，少數(shù)族裔占人口多數(shù)的州已達(dá)五個(gè)，除加利福尼亞外，還包括哥倫比亞特區(qū)、夏威夷、新墨西哥和得克薩斯諸州。移民愈是高度集中，就愈容易形成自成系統(tǒng)、相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，從而與美國(guó)主流社會(huì)的融合進(jìn)程也愈緩慢。人口結(jié)構(gòu)的多元化和移民的難以同化引起了白人民眾關(guān)于“真正美國(guó)人”的焦慮，喚醒了在種族和宗教信仰雙重意義上的“本土主義”思潮。2018年皮尤研究中心的調(diào)查顯示，接近一半的白人認(rèn)為外來(lái)者威脅了美國(guó)的主流價(jià)值觀。

　　第三，依經(jīng)濟(jì)利益和文化價(jià)值訴求而形成的利益集團(tuán)博弈的基本格局，往往在美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化和族裔結(jié)構(gòu)變化的交叉影響下，以及主流意識(shí)形態(tài)和地理空間的交互作用下，被打破、分化和重組。因此，美國(guó)政府出臺(tái)的入境移民政策在支離破碎中反復(fù)逆轉(zhuǎn)，與利益集團(tuán)關(guān)于非法移民的態(tài)度復(fù)雜多變密切相關(guān)。一是工會(huì)利益集團(tuán)在傳統(tǒng)上反對(duì)非法移民，但在2007年被認(rèn)為改變了立場(chǎng)。這一態(tài)度轉(zhuǎn)變緣于工會(huì)內(nèi)部成員結(jié)構(gòu)的變化，即少數(shù)族裔的比例的增加。同時(shí)，少數(shù)族裔利益集團(tuán)在2016年大選中轉(zhuǎn)變了同情非法移民的態(tài)度，這是因?yàn)槊绹?guó)社會(huì)中非洲裔及拉丁裔“先來(lái)者”移民群體，在就業(yè)方面與拉丁裔“后來(lái)者”移民群體具有很大程度的同質(zhì)性，并且“先來(lái)者”關(guān)于“后來(lái)者”會(huì)搶占自身工作機(jī)會(huì)的擔(dān)憂因美國(guó)經(jīng)濟(jì)的不景氣而加重。二是自由主義被作為主流意識(shí)形態(tài)造就的“政治正確”，使得大多數(shù)人堅(jiān)持諸如保護(hù)人權(quán)、平等待人、反對(duì)歧視等道德準(zhǔn)則和政治原則。因此，特朗普政府對(duì)非法移民的暴力執(zhí)法，使得“骨肉團(tuán)聚”“生活困難”“擁抱自由世界”等口號(hào)會(huì)比“法律就是法律”更容易引起共鳴，從而引起美國(guó)社會(huì)普遍的道德?lián)鷳n和不同利益集團(tuán)聯(lián)合起來(lái)的抗議行動(dòng)，但抗議的程度有地理上的差異。抗議游行大都發(fā)生在美國(guó)西海岸和新英格蘭地區(qū)，而非法移民聚集的南部諸州較少。原因在于新英格蘭和西海岸地區(qū)遠(yuǎn)離美國(guó)南部邊界，非法移民會(huì)造成嚴(yán)重的安全問(wèn)題，沖擊南方各州的福利體系，卻較少會(huì)影響到這里。

　　（二）執(zhí)政黨尋求合法性：政黨間的博弈和分化

　　政黨間的博弈和分化是美國(guó)入境移民政策反復(fù)逆轉(zhuǎn)和支離破碎的內(nèi)因。移民議題在民意上的重要性和分裂性，一方面使得共和、民主兩黨為獲得在關(guān)鍵搖擺州的中間選民群體的支持，而在總統(tǒng)大選中要考量是否調(diào)整自己的移民政策或立場(chǎng)，以及在執(zhí)政過(guò)程中是否要兌現(xiàn)競(jìng)選承諾；另一方面使得共和、民主兩黨在移民議題中的內(nèi)部分裂現(xiàn)象加劇。因而即使是在一黨獨(dú)掌國(guó)會(huì)大權(quán)，甚至一黨同時(shí)控制國(guó)會(huì)和總統(tǒng)大權(quán)時(shí)期，美國(guó)政府在全面改革移民體系問(wèn)題上也難有建樹(shù)。

　　第一，移民議題在兩黨民意上的重要性和分裂性。共和、民主兩黨選民對(duì)移民議題的關(guān)注度在2016年分別為79%和65%，在2020年分別為61%、46%。但同時(shí)，如我們前文所述，美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性和美國(guó)族裔結(jié)構(gòu)的多元性、主流的價(jià)值文化認(rèn)同與地理區(qū)域的差異等因素，使得由關(guān)注移民議題而聚合的利益集團(tuán)或選民群體，不會(huì)簡(jiǎn)單地只依據(jù)階層、種族、價(jià)值和地域等因素選擇自己的政策立場(chǎng)，而是在綜合考慮后滿足自身最迫切需要。拉美裔移民，會(huì)因?yàn)橐泼穹绞降牟煌哂胁煌恼h認(rèn)同。在拉美裔藍(lán)領(lǐng)階層居多的亞利桑那州，在2020年大選中，拉美裔59%支持拜登，38%支持特朗普。這是因?yàn)樵?020年大選中，亞利桑那州的一些拉美裔選民因?yàn)榇嬖谀承┓欠ㄒ泼竦纳鐣?huì)關(guān)系而選擇支持拜登；依靠家庭團(tuán)聚或者工作簽證方式獲取選民資格的拉美裔移民會(huì)基于自己的價(jià)值觀追求或經(jīng)濟(jì)利益，選擇支持共和黨或者民主黨；以難民方式進(jìn)行移民的拉美裔選民在選擇政黨認(rèn)同時(shí)，往往基于政治利益的考量而支持共和黨。

　　第二，總統(tǒng)大選對(duì)搖擺州的爭(zhēng)奪決定了兩黨對(duì)移民政策的立場(chǎng)選擇和調(diào)整。關(guān)注移民議題的選民群體較為集中在搖擺州且多為中間選民，這使得兩黨關(guān)于移民政策的觀點(diǎn)會(huì)深刻影響選情。以2016年和2020年大選為例：2020年大選中，特朗普在全國(guó)和搖擺州非白人選民中的支持率均比2016年有所提高，但由于失去了5%的中間選民的支持而敗選，而拜登則比希拉里提高了12%的中間選民支持率。特朗普和拜登在中間選民支持率上的變化，主要發(fā)生在重要的搖擺州——佛羅里達(dá)州、佐治亞州、亞利桑那州、密歇根州、賓夕法尼亞州。雖然拜登在白人中間選民中的支持率提升，在一定程度上得益于新冠肺炎疫情、弗洛伊德事件等偶然事件，但其提出的恢復(fù)美國(guó)移民體系的價(jià)值觀和人道主義的政策主張，確實(shí)為其贏得了在搖擺州部分白人和拉丁裔中間選民的支持。在拜登政府之前，共和黨執(zhí)政的布什政府和民主黨執(zhí)政的奧巴馬政府，都是在執(zhí)政前期加強(qiáng)邊境安全，但執(zhí)政中后期提出相對(duì)寬松的“臨時(shí)工人計(jì)劃”、2007版移民法案、“童年入境者暫緩遣返程序”和《2013年邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、移民現(xiàn)代化法案》，這一轉(zhuǎn)變的背后很大程度上也是出于贏得部分白人和拉丁裔中間選民群體支持的考量。

　　第三，政黨博弈體現(xiàn)在圍繞移民政策的政黨間的對(duì)立和政黨內(nèi)部的立場(chǎng)分化。總統(tǒng)因?yàn)橐獌冬F(xiàn)在大選中對(duì)特定選民群體或特定利益集團(tuán)的承諾，因而會(huì)選擇執(zhí)行與本黨意識(shí)形態(tài)相符的移民政策，以致執(zhí)政黨的更替會(huì)導(dǎo)致入境移民政策在收緊和寬松中擺動(dòng)。但國(guó)會(huì)議員由各州選民直接選舉產(chǎn)生和頻繁換屆的特點(diǎn)，使得在移民議題上選民群體或利益集團(tuán)的對(duì)立和分裂直接表現(xiàn)為民主、共和兩黨關(guān)于移民政策的對(duì)立和內(nèi)部分裂。我們能直觀注意到，“9·11”事件后，兩位共和黨總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)，美國(guó)入境移民政策變得更具限制性，而兩位民主黨總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)美國(guó)移民政策限制性變得更少，這與我們預(yù)期的限制性變化幅度與政黨意識(shí)的相關(guān)性一致。但是我們通過(guò)對(duì)兩黨對(duì)國(guó)會(huì)控制權(quán)的變遷與美國(guó)入境移民政策變遷幅度的比較發(fā)現(xiàn)，兩者沒(méi)有必然聯(lián)系，即并非共和黨（民主黨）掌控國(guó)會(huì)時(shí)美國(guó)入境移民政策變得限制更多（更少），而兩黨分掌國(guó)會(huì)時(shí)美國(guó)入境移民政策也并不是不易發(fā)生變遷，這與我們的預(yù)期有偏差。

   這解釋了美國(guó)入境移民政策限制性變化的路徑，即小布什政府后，民主黨和共和黨關(guān)于移民議題的分歧以及兩黨的內(nèi)部分裂，使得美國(guó)政府即使在一黨獨(dú)掌國(guó)會(huì)大權(quán)，甚至一黨同時(shí)控制國(guó)會(huì)和總統(tǒng)大權(quán)時(shí)期，在全面改革移民體系問(wèn)題上也難有建樹(shù)。因此，總統(tǒng)不得不繞過(guò)國(guó)會(huì)，以行政令的方式零碎地推進(jìn)改革，以獲得特定利益集團(tuán)的支持或兌現(xiàn)競(jìng)選的承諾。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　美國(guó)入境移民政策改革反復(fù)出現(xiàn)變動(dòng)，是利益集團(tuán)分化和兩黨博弈的結(jié)果，映射了美國(guó)的社會(huì)分化和政治極化。同時(shí)，重大突發(fā)事件以其偶然性塑造著美國(guó)入境移民政策變遷的軌跡。例如，2001年的“9·11”事件，使得美國(guó)社會(huì)建立了以公共安全為核心的移民體系，2008年金融危機(jī)又使得美國(guó)社會(huì)試圖推動(dòng)建立以公共安全和經(jīng)濟(jì)安全為核心的移民體系。2019年以來(lái)，全球新冠肺炎疫情在深刻影響美國(guó)衛(wèi)生安全的同時(shí)，也對(duì)美國(guó)公共安全和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成了雙重影響。在這一背景下，拜登政府試圖恢復(fù)美國(guó)移民體系，弘揚(yáng)所謂價(jià)值觀和人道主義的政策措施和法案，從當(dāng)下或長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在分裂的美國(guó)社會(huì)和國(guó)會(huì)勢(shì)必遭遇重重阻力。

　　通過(guò)對(duì)美國(guó)入境移民政策變遷的關(guān)鍵影響因素和影響路徑的研究，本文試圖將美國(guó)移民政策研究向更加精細(xì)化的方向推進(jìn)。更重要的是，從操作層面看，可以進(jìn)一步預(yù)測(cè)美國(guó)移民政策的趨勢(shì)。未來(lái)包括華裔在內(nèi)的亞裔移民群體，一方面勢(shì)必成為兩黨爭(zhēng)奪的主要族群，另一方面也將成為白人民粹主義新的攻擊目標(biāo)。美國(guó)的未來(lái)移民政策依然可能會(huì)在放松和收緊中反復(fù)搖擺，但美國(guó)兩黨為回應(yīng)普通白人民眾對(duì)文化同一性要求和精英階層對(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)喪失的擔(dān)憂，可能將再次制定緊縮性移民政策。美國(guó)的移民政策雖有其獨(dú)特性，但其變遷過(guò)程揭示了在全球化時(shí)代民族國(guó)家如何在文化多元性和文化統(tǒng)一性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全、人權(quán)和主權(quán)間尋求平衡點(diǎn)的一般性問(wèn)題。此外，美國(guó)移民政策的反復(fù)調(diào)試實(shí)則反映出美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的內(nèi)部矛盾是深層次的、根源性的，很難通過(guò)表面改革予以改善。 （注釋略）